Kok II wantrouwt `nieuwe economie' te veel

Vanuit het perspectief van de `nieuwe economie', roept de vandaag gepresenteerde rijksbegroting veel vragen op. Een vernieuwende visie op het onderwijs vergt meer nadruk op private investeringen. Bij het innovatie-klimaat moeten problemen in de uitvoering voorop staan. En ook op het gebied van markttoezicht valt heel wat te verbeteren, meent Luc Soete.

Hare Majesteit zal het dit jaar ongetwijfeld bijzonder moeilijk hebben om de aandacht te trekken van de media en de publieke opinie met haar troonrede. De digitale concurrentie uit de Olympische `content'-hoek is dan ook niet eerlijk. Net een dag voor de koningin haar troonrede houdt, wint Nederland in Sydney een gouden vloot. Nochtans had NOC*NCF-voorzitter Hans Blankert het allemaal goed ingeschat, toen hij de regering vroeg Prinsjesdag dit jaar voor één keer te verzetten, omwille van Nederlands sporthoogconjunctuur.

In de `nieuwe economie' is aandacht en het goed kunnen omgaan met tijd goud waard, net zoals in de sport. Maar zoals uit de hoofdpunten van het regeringsbeleid en de verschillende ministeriële begrotingen blijkt, gelooft dit tweede paarse kabinet, ook na het verwachte zesde achtereenvolgende jaar van hoge groei, nog steeds niet in een nieuwe economie. De gebruikte beleidstermen spreken wat dit betreft boekdelen. Zo heeft men het over de `meevallende' economische ontwikkeling, zoals men het in slechte jaren over `tegenvallende' economische ontwikkelingen zou hebben.

Het eerste wat dan ook opvalt, is dat die meevallende economische ontwikkeling wordt gecombineerd met omvangrijke, bijkomende, structuurversterkende maatregelen à 14 miljard gulden: het dubbele van de middelen die in het paarse regeerakkoord waren uitgetrokken. In jaren van hoogconjunctuur zou men immers verwachten dat de extra middelen gereserveerd worden voor bijvoorbeeld een versnelde aflossing van de staatsschuld, waarvoor nu 'slechts' 21 miljard wordt uitgetrokken. De traditionele, zeg maar `oude' beleidsvisie om in tijden van hoogconjunctuur volledige prioriteit toe te kennen aan aflossing van de staatsschuld, was trouwens wat een groep van hoge ambtenaren van Financiën voorstond.

In zekere zin lijkt het kabinet met zijn financieel-economisch beleid de consensus te willen doortrekken tussen oude en nieuwe economie: ondanks de gunstige economische ontwikkeling toch extra middelen. Misschien is dit wel de interpretatie die men uiteindelijk moet geven aan de wél door het kabinet gebruikte term `vernieuwende economie' van het Centraal Planbureau.

Voor alle duidelijkheid: met `nieuwe economie' verwijs ik hier naar de toenemende invloed van informatie- en communicatietechnologie (ICT) op economische transacties tussen bedrijven, producenten en consumenten, burgers en overheden en burgers onderling. Informatie en communicatie zijn uiteraard van alle tijden. Het is echter pas nu dat dankzij digitalisering informatie sneller, goedkoper en gemakkelijker kan worden gecodificeerd, zodat er breed en algemeen waarde aan kan worden gegeven. Dit leidt tot efficiëntieverbeteringen, dankzij daling van de transactiekosten, en tot bijkomende groei, dankzij het ontstaan van nieuwe digitale informatie- en `content'-goederen. Dit beperkt zich niet tot één sector van de economie maar geldt voor praktisch alle sectoren en activiteiten in de economie.

Vanuit het perspectief van de nieuwe economie staan drie beleidsterreinen centraal. Eerst en vooral investeringen in onderwijs en scholing. Op het eerste zicht lijkt het kabinet het `vernieuwende' belang van investeringen in onderwijs en scholing duidelijk te erkennen. Naast de 1,4 miljard uit het regeerakkoord wordt nog eens 1,5 miljard extra uitgetrokken voor investeringen in het moderniseren van onderwijs – ook om te voldoen aan de op de Europese top in Lissabon afgesproken streefcijfers rond ICT in scholen –, verkleining van klassen en het aantrekkelijk maken van het beroep van leraar. De begroting van Onderwijs stijgt dan ook tot een totaal van ruim 46 miljard. Daarmee komt Nederland opnieuw in de buurt van het OESO-streefcijfer van 6 procent van het BBP.

Een nieuwe economie-visie houdt echter meer in dan het pompen van additionele miljarden aan overheidsmiddelen in onderwijs. Belangrijk is vooral de activering van investeringen in onderwijs en scholing. Daarbij zijn private middelen uiteindelijk even belangrijk als publieke middelen. Investeringen in onderwijs en scholing dienen vooral complementair te zijn aan de nieuwe digitale toegangsmogelijkheden tot informatie en gecodificeerde kennis. De 550 miljard pagina's informatie en gecodificeerde kennis die, vanuit gelijk welke locatie dan ook, toegankelijk is op internet, biedt immers de mogelijkheid tot het halen van een groter rendement uit investeringen in onderwijs en scholing.

In de Verenigde Staten ligt het percentage BBP voor onderwijs nog steeds hoger dan in Nederland, niet zozeer omdat de VS meer publieke middelen stoppen in hun onderwijs en scholing, maar omdat meer private middelen hun weg vinden naar het hoger onderwijs. Als men rekening houdt met onze veel hogere spaarquote, is dat opmerkelijk. In tegenstelling tot Amerikaanse burgers, zijn wij blijkbaar niet bereid een gulden of een euro van onze spaarcenten in onze scholing of die van onze kinderen te stoppen. Het gevolg: een uitermate passief hoger onderwijsmodel dat in toenemende mate ongelijkheid bevordert.

Er is dan ook een grote behoefte om individuen ertoe aan te zetten te investeren in eigen scholing en vorming, op basis van eigen middelen of leningen. In de nieuwe economie getuigt het voortdurend een beroep doen op de overheid en op publieke middelen uiteindelijk van weinig individuele motivatie. Juist vanuit het perspectief van gelijkheid vereist onderwijsactivering dan ook een radicale herverdeling van overheidsmiddelen in de onderwijssector.

Zo er al sprake is van een digitale `kloof', dan is deze meer dan ooit verbonden met ongelijkheid in onderwijs en scholing. Ongelijkheid in de eerste plaats in het basisonderwijs en de doorstroming naar het secundaire onderwijs, eerder dan in het hoger onderwijs. In een `nieuw' onderwijsbeleid zou de hoofdmoot van de publieke onderwijsfinanciering dan ook naar verbetering van het basis- en secundaire onderwijs moeten gaan en zou het hoger onderwijs veel meer een beroep doen op private financiering.

Een tweede gebied behelst investeringen in de kennisinfrastructuur: de ontwikkeling en het gebruik van de ICT-infrastructuur en -diensten, investeringen in onderzoek en ontwikkeling, inclusief software. De dominante beleidsvisie, die ook terug te vinden is in de hoofdpunten van het regeringsbeleid en de begroting van Economische Zaken, is dat het innovatieklimaat achter blijft in Nederland. Nederlandse bedrijven vernieuwen minder dan hun buitenlandse concurrenten en lopen achter in hun investeringen in onderzoek. Het kabinet wil deze achterstand opnieuw met een omvangrijk pakket aan extra steunmaatregelen, 1 miljard tot en met 2010, wegwerken. Het gaat hier om investeringen in vraaggestuurd en fundamenteel-strategisch onderzoek, kennisontwikkeling, concurreren met ICT-competenties, kennisoverdracht naar het midden- en kleinbedrijf, `technostarters' en arbeid en onderwijs.

Opnieuw dringt de vraag zich op of deze rits aan bijkomende extra-middelen, de beste methode is om iets te doen aan de gepercipieerde achterstand van het Nederlandse bedrijfsleven op het gebied van kennisinvesteringen. Ik stel expliciet `gepercipieerde achterstand', omdat de data over kennisinvesteringen geen eensluidend beeld geven, zeker wanneer ook rekening wordt gehouden met enkele van de nieuwe dienstensectoren. Hoe dan ook, een lagere investeringstendens kan evenzeer te maken hebben met een te lage marktdruk, te hoge personeelskosten, te weinig equity-financiering of arbeidsmarkttekorten van hooggeschoold kennispersoneel.

Wat de arbeidsmarkt betreft, blijft de `aanbodselasticiteit' van kenniswerkers uitermate klein, zeker op korte termijn. Opvallend is dat in de kabinetsstukken niet gerept wordt over een immigratiebeleid ten opzichte van bijvoorbeeld kenniswerkers. Algemener is het de vraag of het gebrekkige vernieuwingsklimaat in Nederland zich niet veel meer doet voelen op het niveau van de uitvoering.

Een voorbeeld uit een ander kennisgebied dat ook tot de kernpunten van het beleid van dit kabinet behoort: duurzame energie, dat nu binnen het kader van de hoge olieprijs nog meer aandacht verdient. Begin jaren negentig liep Nederland voorop in de kennis, productie en gebruik van windturbines. Sindsdien zijn de meeste van de fabrikanten van windturbines - bij gebrek aan een snel groeiende Nederlandse afzetmarkt - verkocht aan Deense en Duitse bedrijven. In Duitsland geldt sinds 1 januari wetgeving die het gebruik van zonnepanelen sterk subsidieert, met als gevolg dat geen zonnepaneel meer te verkrijgen is op de Duitse markt. Geen wonder dat Shell fors investeert in de productie van zonnepanelen in Duitsland, niet in Nederland.

Met andere woorden: in Nederland is geen gebrek aan kennis over duurzame energie. Integendeel, het grootste deel van de forse bedragen die uitgegeven werden voor onderzoek naar schone technologie hebben wel degelijk geleid tot interessante demonstratie-projecten. Die zijn echter vooral andere landen ten goede gekomen. Nederland lijdt wat dit betreft aan de wet van de remmende kennisexperimenten. Eenzelfde geval doet zich voor met betrekking tot ondergronds bouwen. De kennis is er, de uitvoering laat op zich wachten.

Nergens wreekt zich het Nederlandse consensusmodel zo sterk als op het gebied van `groene' keuzes. In het geval van windturbines wordt in de Hoofdpunten van het regeringsbeleid hoopvol genoteerd dat ,,alle provincies in 2000 bereid zijn een nieuwe bestuursovereenkomst plaatsingsproblematiek windenergie te sluiten met de rijksoverheid.'' Of dit voldoende zal zijn om het grootste struikelblok voor de invoering van deze duurzame energie op te vangen - de weigering van de meeste gemeenten vergunningen toe te kennen voor de plaatsing van windmolens - blijft echter een open vraag. Zoals in het geval van onderwijs, komt het ook hier erop aan investeringen in kennis te activeren. Eerder dan technologie-push strategieën houdt dit in: een beleid dat zich hoofdzakelijk richt op het accentueren van `incentieven' (stimulerende `prikkels') en het wegnemen van barrières in het gebruik en de toepassing van nieuwe technologie. Minder belangrijk is of die technologie zijn oorsprong vindt binnen of buiten de administratieve grenzen van dit kleine land.

Dit brengt mij op een derde essentieel gebied in de nieuwe economie: het functioneren en verbeteren van instituties die zowel toezien op de marktwerking van de oude economie als van de vele nieuwe content- of informatie-goederen van de nieuwe economie; de open concurrentie op de nieuwe digitale infrastructuur, en de vele juridische vragen die ontstaan rond beveiliging, privacy en aansprakelijkheid van internet-handel. De nieuwe economie biedt zonder meer significante voordelen van markttransparantie en reductie van transactiekosten. Zij eist echter ook op een aantal gebieden een veel belangrijkere rol van de overheid met betrekking tot de organisatie van onafhankelijk toezicht op deze markten. Het fiasco van de UMTS-veiling illustreert dat dit zich ook snel vertaalt in het mislopen van een omvangrijke hoeveelheid financiële middelen door de gemeenschap.

In de nieuwe economie hangt succes in toenemende mate af van de efficiëntie en bekwaamheid van overheidsinstellingen om de nieuwe marktomgeving duidelijk vorm te geven en toezicht te houden op de spelregels. Men zou zelfs kunnen stellen dat landen die het meest van de nieuwe groeimogelijkheden hebben geprofiteerd, landen zijn met onafhankelijke, `24-karaats-instituties', die zich laten bijstaan door onafhankelijk advies. Het Amerikaanse ministerie van Justitie in zijn gevecht met Microsoft is hiervan een goed voorbeeld. Of het ministerie van Verkeer en Waterstaat zich bij de volgende veiling in 2001 (van radio-frequenties) kan omturven tot een ministerie van `vernieuwde wetenschap', blijft een open vraag. Institutionele verbeteringen zijn een moeizaam proces, maar wel een essentieel onderdeel van het overheidsbeleid in de nieuwe economie.

Dat vergt een professioneel, hoog gekwalificeerd overheidsapparaat dat leert uit eigen ervaring, advies vraagt, en – vooral wat de uitvoering betreft – meer beroep doet op onafhankelijke expertise. Het is, zoals OPTA-voorzitter Jens Arnbak in deze krant al aangaf, voor een land als Nederland een zware uitdaging: hoe het primaat van de politiek terugbrengen tot waar het thuis hoort. Dat wil zeggen: tot hoofdzakelijk politieke keuzes.

Luc Soete is hoogleraar internationale economie aan de Universiteit van Maastricht.