Van handjeklap bij appelsap tot schatbewaarder Zalm

Morgen overhandigt minister van Financiën Gerrit Zalm de eerste Rijksbegroting van de eenentwintigste eeuw aan de Tweede Kamer. Op weg naar een begroting-nieuwe-stijl.

Wanneer minister van Financiën Gerrit Zalm morgen in de Tweede Kamer - zo'n anderhalf uur nadat koningin Beatrix de troonrede heeft uitgesproken - de inhoud van het `derde dinsdag in september koffertje' presenteert, houdt hij eigenlijk heel Nederland voor het lapje. De tijd dat de hele Rijksbegroting met bijbehorende adviezen van de Raad van State en andere documenten in het koffertje paste, is al lang voorbij. Als de minister het Kamergebouw heeft verlaten, vinden de parlementariërs 4.500 pagina's (10,5 kilogram) Rijksbegroting 2001 in hun postvak.

De begroting is een tweeslachtig document: enerzijds een overzicht van het beleid, anderzijds een raming van inkomsten en uitgaven. De Rijksbegroting wordt als voorlopig plan door de regering op Prinsjesdag ingediend bij de Tweede Kamer en vervolgens door de wetgever vastgesteld. Het is dan ook een wet, of liever een verzameling wetten want elk departement heeft er één.

De Miljoenennota wordt vaak, ten onrechte, beschouwd als een onderdeel van de begroting. Het is een toelichting van de minister van Financiën waarin hij uitlegt hoe de vlag erbij hangt. Pas sinds 1906 wordt de `nota betreffende den toestand van 's lands financiën' op schrift gesteld. Daarvóór gaf de minister van Financiën slechts een mondelinge toelichting in de Kamer. Allengs nam de hoeveelheid informatie toe. In 1946 telde de Miljoenennota slechts dertig bladzijden. ,,Een handzaam formaat'', zegt minister Gerrit Zalm. De nota die hij morgen presenteert, zijn zevende, is bijna tien keer zo dik. Als het aan hem ligt wordt daar de komende jaren drastisch in gesnoeid. ,,Ik streef naar een inzichtelijke, compacte Miljoenennota waar de belangrijkste gegevens instaan, en wie meer wil weten kan dat vinden op onze website'', zegt Zalm aan de vooravond van Prinsjesdag.

Toen de voormalig ambtenaar van Financiën in 1994 minister van dat departement werd, had hij in eerste instantie één doel voor ogen: het begrotingsproces weer `op orde' brengen. ,,Voor Financiën is het een groot voordeel dat een oud-ambtenaar politiek leider van het departement is geworden'', zei voormalig minister van Financiën Frans Andriessen bij het aantreden van Zalm. ,,De bezem gaat door de boekhouding. Zalm kent de trucs en wenst er geen gebruik van te maken.''

Als ambtenaar van Financiën en Economische Zaken en als directeur van het Centraal Planbureau volgde Zalm twintig jaar het begrotingsproces op de voet. Hij ergerde zich groen en geel. Decennialang zat `Den Haag' in de wurggreep van het begrotingsproces; 365 dagen per jaar was men bezig met de begroting. Zalm bracht dat terug tot één dag; of in zijn woorden ,,één beslismoment''. Door in het regeerakkoord al vast te leggen hoeveel in een kabinetsperiode mag worden uitgegeven in de collectieve sector (Rijksbegroting, sociale zekerheid en gezondheidszorg), ongeacht mee- of tegenvallers aan de inkomstenkant, verdwijnt de hectiek van voortdurende bezuinigingen waar voorafgaande kabinetten onder gebukt gingen.

Zalm pakte de werkwijze van de eerste naoorlogse minister van Financiën weer op. Pieter Lieftinck vond dat hij als minister niet alleen het financiële totaalkader moest bewaken, maar ook nadrukkelijk de afzonderlijke uitgaven op de verschillende beleidsterreinen moest toetsen. Kenmerkend is Lieftincks uitspraak dat bij het opzetten van een begroting ,,je telkens weer opnieuw tot keuzes moet komen, afwegingen moet maken, moet waken over de samenhang in het beleid''. Het overleg over een departementale begroting ging tussen de vakminister en zijn collega van Financiën. In feite werd dáár de begroting gemaakt. Daarna werd deze in de ministerraad besproken en vastgesteld.

Jan van Boven herinnert zich die sessies met de minister van Financiën nog goed. Hij werkte van 1949 tot 1990 op het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, de laatste zeventien jaar als plaatsvervangend secretaris-generaal, daarvoor in tal van financiële functies. ,,Het was echt onderhandelen. Ik ben wel mee geweest naar minister Witteveen. Dan gingen we keurig op een rijtje zitten, kregen we een glaasje appelsap, dan gaf hij een algemene beschouwing over de economie en vervolgens werd er gezegd: uw begroting is veel te hoog. Iedereen majoreerde, dat was duidelijk. Dan moest er geschrapt worden. Maar ja, er moest natuurlijk ook nog wel wat van het beleid worden uitgevoerd. Een beetje handjeklapachtig ging dat wel.''

Jelle Zijlstra, minister van Financiën in drie kabinetten in de jaren vijftig en zestig, gaf een aanzet tot een ander model waarbij de verantwoordelijkheid collectiever wordt gedragen. De minister van Financiën bepaalt het financiële kader en onthoudt zich verder zoveel mogelijk van inhoudelijke oordelen over de afzonderlijke beleidsterreinen. Zijlstra voerde het zogenoemde structureel begrotingsbeleid in met als gevolg dat de vakministers onderling konden uitvechten hoe de beschikbare middelen zouden moeten worden verdeeld. In de Trêveszaal moest de strijd worden geleverd en dat mondde uit in nachtelijke vergaderingen, veelal zonder besluitvorming. Van Boven maakte die overgang van nabij mee: ,,Dat maakte voor Financiën overigens meer verschil dan voor ons. Want wat weet zo'n minister van Buitenlandse Zaken nou af van de onderwijsbegroting, of de minister van Onderwijs van de defensiebegroting? Echt fundamentele opmerkingen konden ze daar toch niet over maken. Het was meer vechten voor je eigen toko.''

In de jaren zeventig en tachtig werden kabinetten bovendien voortdurend geconfronteerd met tegenvallers. Die leidden telkens weer tot nieuwe, nachtelijke gevechten in de ministerraad. Aanvankelijk kwamen die tegenvallers vooral voort uit onverwachte externe omstandigheden - oliecrises, stagnerende economie, oplopende werkloosheid - maar onder premier Ruud Lubbers werden tegenvallers in toenemende mate een consequentie van zelfgekozen beleid: door optimistische ramingen te maken kon de begroting `kloppend' worden gemaakt. Maar wanneer de echte cijfers bekend werden, waren er slechts twee uitwegen: `creatief boekhouden' en/of bezuinigingen op de uitgaven. ,,We rolden van de ene bezuinigingsronde in de andere'', verzuchtte de toenmalige minister van Economische Zaken Koos Andriessen.

Met het aantreden van het eerste paarse kabinet werd radicaal met deze traditie gebroken. Zalm keerde zoals gezegd terug naar de Lieftinck-lijn van bilateraal overleg met de vakministers en zo min mogelijk gebakkelei over de begroting in de ministerraad. Daarbij maakte het kabinet direct harde afspraken over de verdeling van mee- en tegenvallers. En de ministers kwamen er al snel achter dat het weinig zin had in de Trêveszaal te zeuren om extra geld. Daar kregen ze van Zalm het lid op de neus, voor geld moesten ze zich rechtstreeks tot hem wenden. En Zalms voorganger op Financiën, de tot premier gepromoveerde Wim Kok, stond achter zijn schatbewaarder.

De niet aflatende stroom meevallers maakte de invoering van de nieuwe werkwijze natuurlijk wel makkelijker, erkent Zalm. Om er in één adem aan toe te voegen: ,,Meevallers, daar kies je voor. Die creëer je voor een groot deel zelf, door behoedzaam te ramen.''

Inmiddels zijn de overheidsfinanciën redelijk op orde. Maar dit betekent nog niet dat de begroting toegankelijk is. `Gebruikers' vinden de begroting moeilijk leesbaar en erg technisch. Het is lastig begrotingen van verschillende jaren met elkaar te vergelijken omdat de inhoud van begrotingsartikelen vaak verandert. Het is moeilijk en vaak onmogelijk om de begroting te vergelijken met wat er uiteindelijk is uitgegeven. En het is helemaal onmogelijk om te toetsen of de begroting en de realisatie hebben bijgedragen tot het gewenste beleid.

In Den Haag wordt dan ook gewerkt aan een betere structuur, inhoud en presentatie van de begroting en verantwoording; samengevat in de afkorting VBTB (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording). ,,Een begroting nieuwe stijl die niet in de eerste plaats uitgaat van het geld dat wordt uitgegeven, maar van het beleid en wat men daarmee wil bereiken'', licht Zalm toe. Het gaat daarbij om vragen als: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? En wat mag dat kosten?

Ministers moeten in de toekomst in de begrotingen exact aangeven wat zij willen bereiken: hoeveel extra computers op scholen, hoeveel extra arbeidsplaatsen in de thuiszorg. Vervolgens moeten bewindslieden in jaarverslagen duidelijk maken of zij deze doelstellingen hebben bereikt. De verantwoording nieuwe stijl heeft eenzelfde indeling als de begroting nieuwe stijl. Zo wordt het voor de Tweede Kamer makkelijker om begroting en jaarverslag met elkaar te vergelijken en het beleid van het kabinet te beoordelen. De controlefunctie van de Kamer kan daardoor worden versterkt.

En wat levert de nieuwe manier van begroten verder op? ,,Het beleid wordt teruggebracht tot de essentie'', verwacht Zalm. ,,Geen ontoetsbare tienjarenplannen meer, maar een overzichtelijke periode met duidelijke afspraken over doelen en prestaties. Als het beleid dan niet werkt, zou een minister in staat moeten zijn het snel te wijzigen.''

En er staan meer veranderingen op stapel. De begroting moet ook op een andere financiële leest worden geschoeid. De overheid werkt op dit moment met een zogeheten kasstroomsysteem: inkomsten en uitgaven worden in één keer in de begroting verwerkt. Een investering verdwijnt bijvoorbeeld in één keer in de boeken. Dit systeem lokt constructies uit die bedrijfseconomisch niet verstandig zijn waardoor de belastingbetaler per saldo duurder uit is. Het bedrijfsleven werkt met een zogeheten baten-lasten-systeem. De inkomsten en uitgaven van een investering worden uitgesmeerd over een aantal jaren. Er moeten dus rekenmethodes worden bedacht om die toe te rekenen.

Zalm wil ook voor de overheid een meer bedrijfseconomische manier van boekhouden invoeren, al erkent hij dat onderwijs, veiligheid en zorg nooit in een bedrijfseconomische benadering zijn te vangen. Toch verwacht hij dat voor een groot deel van de uitgaven van de overheid de politieke afweging beter kan worden gemaakt wanneer de bedrijfseconomische overwegingen inzichtelijk zijn gerubriceerd.

,,Maar het blijven politieke beslissingen'', verzucht de Rotterdamse hoogleraar A. Knoester, specialist op het terrein van de overheidsfinanciën. ,,Bij investeringen ga je uit van veronderstellingen en die bepalen voor een groot gedeelte de uiteindelijke beslissing. Die is dus politiek bepaald, soms maak je klappers - bijvoorbeeld de Nieuwe Waterweg - soms maak je missers - de filestrook, en naar verwachting de Betuwelijn. Bij politieke beslissingen is de rationaliteit soms ver te zoeken.''