Vergezichten rond een splijtzwam

Volgens de Amerikaan Larry Siedentop is Europa zich aan het uitleveren aan twee kwaden tegelijk: de dictatuur van het geld en de hegemonie van Parijs.Maar hoe steekhoudend is zijn kritiek? Over trage vooruitgang en vlot cynisme.

Europa verkeert in de greep van de maagmens. Larry Siedentop, afkomstig uit de Verenigde Staten en sinds geruime tijd als docent in de politieke filosofie verbonden aan de Britse Oxford Universiteit, weet wat er mis is met de Europese integratie. Het 'economisme' viert hoogtij. De consument regeert en de burger heeft het nakijken. Europa is een zaak van geld en goederen, de democratie is het kind van de rekening. Siedentop presenteert in Democracy in Europe de oplossing voor dit probleem. Europa moet volgens hem een voorbeeld nemen aan de Verenigde Staten van Amerika.

Die natie heeft sinds meer dan tweehonderd jaar een grondwet waarin de scheiding der machten en democratische controle zijn geregeld volgens een federaal model dat ook Europa goed zou passen: één centrale regering, maar grote bevoegdheden voor de afzonderlijke staten. Waar zijn de Europese Madisons, vraagt Siedentop zich af, verwijzend naar de beroemde co-auteur van de Federalist Papers. Waar zijn de visionaire idealisten die een hartstochtelijk debat voeren dat democratische impulsen geeft aan de ontwikkeling van Europa naar politieke integratie? Zou hij Joschka Fischer bedoelen, de Duitse minister van buitenlandse zaken die dit voorjaar een openbaar pleidooi hield - zij het als privé-persoon - voor de toekomstige vorming van een federale Europese staat?

Het boek van Siedentop is al snel begroet door een keur van persstemmen, van The Economist tot J.L. Heldring in deze krant (op 8 en 11 augustus), als een welkome bijdrage aan het debat dat Europa nodig heeft. Hebben deze gerenommeerde commentatoren en recensenten dan gelezen met de ogen gesloten? Excuses voor deze oneerbiedige vraag, maar het exposé van Siedentop - volgens Heldring een `logisch betoog' en een `goede gids' - onderscheidt zich door misplaatst alarmisme, gebrek aan feitenkennis, een tekortschietend gevoel voor historisch perspectief en innerlijke tegenstrijdigheid.

Zeker, de Amerikaan Siedentop stelt een fundamenteel manco van de Europese integratie aan de orde: de politiek blijft achter bij de economie. Origineel is deze klacht allerminst. Zijn landgenoot Eisenhower, president van 1953 tot 1961, toonde al bij herhaling zijn onbegrip over het gebrek aan Europese bereidheid om naar Amerikaans voorbeeld een Verenigde Staten van Europa te vormen. Die constructie zou niet alleen de politieke slagvaardigheid maar ook het democratische gehalte van de besluitvorming in Europa ten goede komen, zo hebben vele Amerikaanse en Europese klagers deze president nagezegd.

De treurzang over het democratisch tekort leidde in de jaren zeventig tot het besluit het Europees Parlement rechtstreeks te laten kiezen. De onverschilligheid waarmee dit instituut wordt bejegend is sindsdien niet afgenomen, getuige de lage opkomst bij verkiezingen. Volgens de voorstellen van Siedentop en Fischer zou dit parlement een tweede huis van volksvertegenwoordigers naast zich moeten krijgen, een Senaat waarin leden van de nationale parlementen zitting nemen. Maar dat is precies de manier waarop het Europees Parlement werd samengesteld vóórdat de leden daarvan rechtstreeks werden verkozen. Zou dit het aangewezen middel zijn om de democratie in Europa nieuwe impulsen te geven?

Alarmklok

Siedentop luidt de alarmklok. Er is volgens hem niet slechts sprake van een democratisch tekort, Europa lijdt zelfs aan een crisis van de democratie. Er gaapt een diepe kloof, zo schrijft hij, tussen de politieke elites en het publiek. Vooral bij de introductie van de euro is de kiezer in zijn hemd gezet. Is dat werkelijk zo? Als we ons beperken tot de drie belangrijkste lidstaten van de Europese Unie, dan blijkt de realiteit anders te zijn.

In Frankrijk konden de kiezers zich in een referendum uitspreken over de toetreding van dat land tot de monetaire unie (EMU). In september 1992 keurde een meerderheid het verdrag van Maastricht goed. In Duitsland is een dergelijke volkstemming zonder wijziging van de grondwet onmogelijk. Maar het Duitse electoraat kwam evengoed aan zijn trekken. Bij de verkiezingen voor de Bondsdag in 1994 kon het zijn afkeuring laten blijken van een kanselier die verantwoordelijkheid droeg voor de Duitse bereidheid om de populaire D-Mark op termijn op te geven.

Een nederlaag van Kohl had de onderhandelingen over de EMU-voorwaarden, die toen nog moesten beginnen, waarschijnlijk zodanig belast dat de euro er niet was gekomen. Maar wat gebeurde er? Kohl werd herkozen als Bondskanselier en het hoge opkomstpercentage bij de verkiezingen weersprak de indruk dat de Duitse kiezers zich gedemoraliseerd voelden door een elite die publieke wensen had genegeerd. Tijdens de verkiezingscampagne bewees de houding van de sociaal-democratisch oppositie dat er met verzet tegen de EMU weinig electoraal gewin te behalen was.

De reacties op het verdrag van Maastricht gaven in Groot-Brittannië een tegenovergesteld patroon te zien: in beide grote partijen weerspiegelde een forse oppositie tegen de euro een breed verzet onder de bevolking om het Britse pond op te geven. Noch de conservatieve regering noch in de 1997 gekozen Labour-regering heeft het daarom aangedurfd mee te doen met de monetaire integratie. Bovendien heeft premier Blair beloofd dat een eventuele toetreding tot de EMU aan een referendum zal worden voorgelegd. Ook in Groot-Brittannië komt de democratie dus niets tekort.

Behalve door het economisme wordt de democratie in Europa volgens Siedentop ook bedreigd door het étatisme, een Brussels centralisme dat op Franse leest is geschoeid en haaks staat op het federale model. De macht van Brussel, zo schrijft hij, bewijst dat Frankrijk Europa heeft overgenomen. Dit nu is klinkklare nonsens. `Brussel' staat voor de Europese Commissie (EC), de supranationale, zo men wil `federale' parel in de kroon van Europa. Sinds de oprichting van de EC in 1957 hebben Franse regeringen hebben zich altijd verzet tegen een te sterke positie van deze instelling. Frankrijk is traditioneel inderdaad geporteerd voor een sterk centraal gezag, maar dan wel uitgeoefend door de nationale staten en niet door een Europese staat. De Gaulle was dan ook voorstander van een Europe des états en niet, zoals Siedentop schrijft, van een Europe des patries.

Ook de opvolgers van de generaal zijn van mening dat de nationale regeringen, verzameld in de Europese Raad, het voor het zeggen moeten hebben. Europa moet volgens de Fransen zoveel mogelijk een intergouvernementeel en zo weinig mogelijk een federaal karakter hebben. Ook tijdens het EC-voorzitterschap van de Fransman Jacques Delors (1985-1995) stond de Franse regering onverminderd op dit standpunt. Zijn pleidooien voor een politiek sterke Europese Commissie brachten Delors in conflict met president Mitterrand. Diens opvolger Chirac heeft in zijn dit voorjaar gehouden redevoering voor de Duitse Bondsdag laten blijken dat Frankrijk zijn huidige voorzitterschap van de EU wil gebruiken om de bevoegdheden van de EC terug te dringen.

Mediterraan blok

Dat het in 1992 ondertekende verdrag van Maastricht naar Franse snit is gemodelleerd, zoals Siedentop meent, is al even onjuist. Het belangrijkste onderdeel van deze overeenkomst, de aankondiging van een monetaire unie, heeft geleid tot de oprichting van een Europese Centrale Bank, een instelling die onafhankelijk van de nationale regeringen opereert. Deze zelfstandigheid is door de Duitsers afgedwongen en gaat in tegen de wensen van de Fransen, die ook nu nog blijven proberen om de nationale ministers van financiën meer macht te geven tegenover deze bank. Siedentop maakt het helemaal bont als hij schrijft dat het stabiliteitspact, waarin de lidmaatschapsvoorwaarden van de EMU zijn vastgelegd, een Frans project was om met een `Mediterraan blok' de eigen machtspositie ten versterken. Het tegendeel is het geval: het was echt een Duits initiatief om de inflatiebestrijding te vrijwaren voor politiek gemarchandeer; zie The Road to Maastricht van Kenneth Dyson en Kevin Feath! erstone (besproken in Boeken 10.3.2000). Bovendien hoopte de regering in Bonn met de strenge voorwaarden van het stabiliteitspact Italië buiten de EMU te houden. Het eerste lukte, dit laatste niet.

Siedentop is als political scientist een beoefenaar van de sociale wetenschappen. Hij vertoont een voorkeur voor abstracties die in onleesbaar proza worden opgediend. Democracy in Europe wemelt van zinnen als: `Community removes from the socializing process its universalizing potential, the value of humanity'. Ernstiger is dat deze politicoloog het belang van historische ervaringen onvoldoende onderkent. Waarom is de democratie op Europees niveau nauwelijks van de grond gekomen? En waarom roept welke EU-kwestie dan ook slechts lauwe reacties op? Het antwoord luidt dat discussies over fundamentele kwesties zich afspelen binnen nationale kaders die het resultaat zijn van zeer lange geschiedenissen, van gedeelde ervaringen die vaak eeuwen teruggaan.

De burgers in Europa voelen zich Nederlander, Fransman, Brit of Duitser en pas een hele tijd daarna Europeaan. Voor de Duitsers en Fransen geldt bovendien dat de democratie in hun land een bestel is dat moeizaam verworven werd of in het recente verleden nog kwetsbaar bleek. In Duitsland is het pas sinds vijftig jaar levensvatbaar, in Frankrijk dreigde het nog maar veertig jaar geleden te bezwijken als gevolg van de interne conflicten over de oorlog in Algerije. Geen goed uitgangspunt om de nationale democratie bloot te stellen aan wilde experimenten die zich voltrekken binnen een Europees kader waarmee de burgers zich nog nauwelijks verbonden voelen.

Er is nog veel tijd nodig wil het Europa van de maagmens uitgroeien tot een Europa met een gemeenschappelijke politieke ziel. In de conclusie van zijn boek lijkt Siedentop dit probleem te onderkennen. Het Europese federalisme, zo schrijft hij daar, moet langzaam groeien en mag zeker niet de historisch verankerde nationale instituties ondermijnen. Maar als dat zo is, waarom dan een boek geschreven waarin de Europese Madisons worden opgeroepen om de democratische kussens eens flink op te schudden? Over `logisch betoog' gesproken.

Vergeleken bij het boek van Siedentop is The Rebirth of Europe van Elizabeth Pond een verademing. Ook zij is afkomstig uit de Verenigde Staten maar haar blik van buitenstaander is een geheel andere. Het perspectief van de Europese geschiedenis is bij haar volop aanwezig. Het geeft haar aanleiding zich te verbazen over wat er de afgelopen vijftig jaar wèl is gelukt in de Europese samenwerking. Na het slagveld van de `Europese burgeroorlog' (1914-1945) was het een wonder, zo schrijft zij, hoe snel de verzoening tussen Frankrijk en Duitsland, de twee hoofdrolspelers in de Europese samenwerking, op gang kwam. Het politieke gesternte van de Koude Oorlog, de dreiging van de Sovjet-Unie en de aanmoedigingen van de Verenigde Staten, stimuleerde het overbruggen van oude tegenstellingen.

Koude Oorlog

Het is des te opmerkelijker dat na het einde van de Koude Oorlog de integratie niet inzakte maar zelfs in de hogere versnelling raakte die de vorming van een monetaire unie mogelijk maakte. Volgens Pond, die als correspondent van de Washington Quarterly in Duitsland woont, heeft Helmut Kohl in deze positieve ontwikkeling een hoofdrol gespeeld. Na de Duitse eenwording was hij bereid de D-Mark op te geven, als bewijs dat Duitsland er veel voor over had om de harmonieuze verhoudingen in Europa te bewaren en te verdiepen. Zeker nu Kohl in termen van politieke correctheid te boek staat als een ordinaire delinquent, kan het geen kwaad dat zijn historische verdiensten voor de Europese stabiliteit nog eens uitvoerig en met kennis van zaken worden uitgestald. Alleen al om die reden is The rebirth of Europe een waardevol boek.

De EU, die vooral dankzij de inspanningen van Kohl in 1992 kon worden opgericht, is volgens Pond een succes met een magnetische aantrekkingskracht. De ex-communistische staten van Centraal Europa staan te trappelen van ongeduld om toe te treden. Als hun geduld wordt beloond, zal de EU een nog gevarieerder karakter krijgen.

Die verscheidenheid leidt er al gauw toe dat visionaire vergezichten - één Europese federale staat - al gauw de werking krijgen van een splijtzwam. In hun reacties schakelen de meest betrokken naties al snel over op de automatische piloot van de historische ervaring: de Duitsers zijn vóór en de Fransen tegen. Dit is dus niet de manier om de Europese samenwerking verder te helpen. Het zal voor de liefhebbers van spannende debatten wel geen aantrekkelijke conclusie zijn, maar Europa is meer gebaat bij hardnekkig doormodderen à la Kohl dan bij sensationele gedachtenexperimenten à la Fischer of Siedentop. Laten we niet vergeten dat de twee belangrijkste wapenfeiten van de Europese integratie, de opening van de binnenmarkt (begonnen in 1957 met de oprichting van de EEG en voltooid in 1993) en de vorming van een monetaire unie (de eerste plannen dateren van 1970), beide ongeveer dertig jaar duwen en sjorren hebben gevergd.

De volgende belangrijke stap is de uitbreiding naar het Oosten en het zou al een mooie prestatie zijn als die binnen tien jaar, dus vóór 2010, beslag krijgt. Niet alleen de Centraal-Europese maagmens, om nog één keer de term van Jacques de Kadt te gebruiken, maar ook de democratische stabiliteit in die regio zou er wel bij varen. Zeker, die ontwikkeling zal de EU groter, logger en moeilijker bestuurbaar maken. De voorhoederol van de Frans-Duitse tandem, die al een halve eeuw de stuwende kracht is achter de Europese integratie, wordt dan alleen nog maar belangrijker. Het holle geschal over de vorming van een federale staat stelt de samenwerking tussen die twee naties alleen maar extra op de proef.

Larry Siedentop: Democracy in Europe. Allen Lane, 254 blz. ƒ79,20 Elizabeth Pond: The Rebirth of Europe. Brookings Institution Press, 290 blz. ƒ70,70 (geb.), ƒ60,20 (pbk)