Nederland is een goede middenmoter

Sinds de buitenlandse belangstelling voor het poldermodel, slaatNederland zich graag op de borst waar het gaat om de prestaties van zijn verzorgingsstaat. Daar is weinig aanleiding toe, zo blijkt uit het vandaag gepubliceerde Sociaal en Cultureel Rapport 2000. Nederland is binnen Europa een goede middenmoter, die vrijwel nergens het slechtste, maar ook vrijwel nergens het beste scoort. Toch heeft Nederland wel iets bijzonders: de modernisering zette laat in, maar sloeg des te harder toe.

Een land onder de zeespiegel, een extreem liberaal drugsbeleid, het hoogste percentage arbeidsongeschikten van de wereld en nu ook nog een homohuwelijk.

Voor vele buitenlanders is Nederland een soort rariteitenkabinet. Hoewel zulke karikaturen altijd wel enig realiteitsgehalte hebben, zeggen ze weinig over hoe het land er nu echt voor staat in vergelijking met andere. Slaagt Nederland erin om de ontwikkelingen aan het begin van de eenentwintigste eeuw op een adequate wijze het hoofd te bieden? Hoe gaat het land om met de gevolgen van individualisering en mondialisering, van asielmigratie en vergrijzing, van informatisering en milieuverontreiniging? Waar scoort Nederland en waarom? Waar kan het wat van andere landen leren?

Dat zijn het soort vragen die de samenstellers van het Sociaal en Cultureel Rapport 2000 voor zich zagen toen ze aan hun omvangrijke klus begonnen. De tweejaarlijkse studie van het Sociaal en Cultureel Planbureau, dit keer ruim zeshonderd pagina's dik, is grotendeels gewijd aan vergelijkingen tussen Nederland en andere landen. Het gaat dan niet om Sierra Leone of Sri Lanka, maar om andere geavanceerde verzorgingsstaten: de overige leden van de Europese Unie, Noorwegen, Zwitserland, de Verenigde Staten, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland. Want dát Nederland meespeelt in de champions league van verzorgingsstaten, dat staat vast. De inleiding spreekt uitdrukkelijk van een poging tot benchmarking, van een poging om de prestaties van die landen op tal van terreinen met elkaar te vergelijken.

De Deense politicoloog Golsta Esping-Andersen formuleerde in de jaren tachtig drie modellen voor de moderne verzorgingsstaat: het sociaal-democratische model, met breed toegankelijke voorzieningen, een actief arbeidsmarktbeleid en een hoge arbeidsdeelname om dat alles te kunnen betalen; het corporatistische model, met goede, maar selectief toegankelijke voorzieningen, veelal gerelateerd aan het loon, met een speciale plaats voor gezinnen, en vaak gefinancierd uit premies; en het liberale model, met zeer selectieve voorzieningen van lager niveau.

Wanneer de auteurs een aantal verzorgingsstaten op basis van hun wet- en regelgeving categoriseren, blijkt dat dit schema goed voldoet. De Scandinavische landen passen in het sociaal-democratische model, Frankrijk, Duitsland en België in het corporatistische, en de Angelsaksische landen in het liberale model. Nederland is een buitenbeentje: het heeft zowel corporatistische als sociaal-democratische trekjes, een bijzonderheid die Esping-Andersen overigens ook al was opgevallen.

De structuren van verzorgingsstaten blijken goed in het theoretisch schema te passen, met de prestaties blijkt dit minder het geval. Als het gaat om het terugdringen van inkomensongelijkheid en armoede en het in stand houden van het inkomen bij ziekte, werkloosheid en ander ongerief, blijkt er eerder sprake van een tweedeling. Aan de ene kant staan de relatief spartaanse liberale verzorgingsstaten, aan de andere kant de brede collectie continentale. Tussen sociaal-democratische en corporatistische verzorgingsstaten blijkt tot verrassing van de onderzoekers geen systematisch verschil in prestaties te bestaan. Er zijn als het aankomt op de inrichting van een verzorgingsstaat kennelijk meer wegen die naar Rome leiden.

Nederland neemt in het continentale blok een middenpositie in. Het blinkt vooral uit in het lage percentage armoede. Aan de negatieve zijde staat verreweg het hoogste percentage arbeidsongeschikten van alle onderzochte landen, maar daarbij hoort wel een kanttekening. Het blijkt dat velen die in Nederland een arbeidsongeschiktheidsuitkering krijgen in andere landen onder een andere regime vallen. Dit geldt bijvoorbeeld voor jong gehandicapten. Indien alle uitkeringen aan personen beneden de pensioenleeftijd bij elkaar worden geteld, scoort Nederland zeker niet slecht.

In demografisch opzicht neemt Nederland binnen Europa een bijzondere positie in, doordat de bevolking er relatief jong is en het land nog een aanzienlijk geboorteoverschot kent. Dat komt doordat de naoorlogse geboortegolf hier langer aanhield dan in de meeste landen. Nederland is daardoor ook nog maar weinig vergrijsd. Dat geldt als een voordeel, want bejaarden kosten geld: met name pensioenen en gezondheidszorg.

Tussen de landen van de Europese Unie blijken aanzienlijke verschillen te bestaan in uitgaven aan gezondheidszorg, zowel in absolute omvang als gerekend in percentage van het bruto binnenlands product. Nederland geeft er vrij veel aan uit (de derde plaats in dollars per inwoner, de vijfde in percentage van het BBP), ondanks zijn jonge bevolking. Maar de uitgaven aan zorg blijken verrassend genoeg nauwelijks te worden beïnvloed door het percentage bejaarden in de onderzochte landen. Het zijn vooral aanbodfactoren, technische voorzieningen, aantallen beroepsbeoefenaren en prijsontwikkelingen die de hoogte van de uitgaven bepalen. Voor Nederland betekent het ontbreken van een verband tussen zorguitgaven en vergrijzing enerzijds hoop (de vergrijzing hóeft niet tot veel hogere kosten te leiden), anderzijds vrees (het land heeft kennelijk een dure aanbodstructuur en zal het met de vergrijzing dus extra zwaar voor de kiezen krijgen). Drie achtereenvolgende kabinetten hebben geprobeerd wat te doen aan die aanbodstructuur, maar die pogingen zijn nog niet erg succesvol gebleken.

Het blijkt dat er aan het eind van de twintigste eeuw in elk geval nog aanzienlijke verschillen bestaan tussen de Europese verzorgingsstaten, zowel in de inrichting ervan als in de prestaties. De vraag is of dat zo blijft. Vooral de stringente criteria voor de overheidsfinanciën van de Europese Monetaire Unie beperken de beleidsvrijheid van de nationale regeringen. Daarnaast komen er steeds meer Europese voorschriften die consequenties hebben voor de nationale stelsels, bijvoorbeeld als het gaat om gelijkberechtiging van mannen en vrouwen. Voorts mag worden verwacht dat door het opener worden van de grenzen de `beleidsconcurrentie' tussen de lidstaten toeneemt, waardoor de mogelijkheden voor een Alleingang worden beperkt.

Aan de hand van tijdreeksen op tal van facetten heeft het SCP geprobeerd vast te stellen of er daadwerkelijk sprake is van convergentie tussen de Europese verzorgingsstaten. Dat leverde geen eenduidig antwoord op.

Als het gaat om welvaart zijn de verschillen inderdaad afgenomen. Spanje, Portugal en Griekenland blijven nog duidelijk achter, maar de andere EU-landen ontlopen elkaar niet zo veel meer. De bruto uitgaven aan sociale zekerheid zijn in de periode van 1980 tot 1996 eveneens naar elkaar toegegroeid. Nederland gaf in 1980 bijvoorbeeld per capita nog vier keer zoveel uit aan sociale zekerheid als Portugal, in 1996 nog maar iets meer dan twee keer zo veel. In de prestaties van de arbeidsmarkten is echter nauwelijks sprake van naar elkaar toe groeien van de vijftien landen. Jeugdwerkloosheid en de arbeidsdeelname van mannen boven de 55 jaar vertonen zelfs toenemende verschillen; de totale arbeidsdeelname en de totale werkloosheid zijn in de loop van de jaren negentig wel dichter bij elkaar komen te liggen.

Op het gebied van gezondheid is wel sprake van convergentie. De zuigelingensterfte in Italië lag bijvoorbeeld in 1980 nog zestig procent boven die in Nederland. In 1996 was dat verschil nagenoeg verdwenen. De gemiddelde levensverwachting op 65-jarige leeftijd binnen de EU-landen ontloopt elkaar nauwelijks nog. Nederland behoort daarin al lang niet meer tot de koplopers. De onderzoekers zien in deze convergentie vooral uitdrukking van culturele ontwikkelingen: de 'noordelijke' rationaliteit in de medische zorg wordt overgenomen in het zuiden, de gezondere 'zuidelijke' eetgewoonten vinden hun weg naar het noorden.

In de besteding van de vrije tijd, het gebruik van media en de deelname aan culturele activiteiten en sport blijven de verschillen tussen Europese landen daarentegen zeer hardnekkig, volgens een duidelijk geografisch patroon. Hoe noordelijker, hoe tevredener men is met de eigen vrije tijd en hoe kosmopolitischer de invulling ervan: meer museumbezoek, meer boeken lezen, meer buitenlandse reizen, minder televisie kijken. Het is natuurlijk denkbaar dat een weinig veranderlijke factor als het klimaat hierin een rol van betekenis speelt. Nederland neemt qua vrijetijdsbesteding overigens een bijzondere positie in, in de zin dat het meer weg heeft van de Scandinavische landen dan van de directe buurlanden.

De ontwikkelingen in de tijd zijn dus niet eenduidig. Bovendien zijn de veranderingen in sommige landen aanzienlijk groter dan in andere. Nederland geldt de afgelopen twee decennia in een aantal opzichten als buitengewoon dynamisch, vooral op arbeidsmarktterrein.

Het meest opvallend daarin is naast de enorme groei van het aantal banen - 14,5 procent tussen 1990 en 1998 - vooral de opmars van vrouwen. Tot het midden van de jaren tachtig werkte in Nederland hooguit een procent of dertig van alle vrouwen tussen 15 en 65 jaar. Daarmee bungelde Nederland met Portugal en Ierland aan de staart van het Europese peloton. In vijftien jaar tijd is die arbeidsdeelname gestegen tot ruim boven de vijftig procent, waarmee Nederland in de Europese mainstream is beland. In de Scandinavische landen werken overigens nog veel meer vrouwen.

Vooraf aan die plotselinge massale toetreding van vrouwen tot de arbeidsmarkt ging een al even plotselinge sterke daling van de vruchtbaarheid. Die ging in de jaren zeventig sneller dan in enig ander land. Qua vrijwillige kinderloosheid behoort Nederland tot de top. Zoals de onderzoekers schrijven: ,,Het moderne leven bereikte Nederland niet als eerste, maar de moderniteit sloeg hier wel hard toe.''

Die modernisering kent tot dusverre drie duidelijk te onderscheiden fasen: eerst kwam de daling van het kindertal, vervolgens gingen en masse vrouwen werken en tenslotte, in de jaren negentig, volgden tal van institutionele aanpassingen om mensen de ruimte te geven hun drukbezette leven te leven. Het meest markant daarin is de verruiming van de winkeltijden, waarmee Nederland overigens ook bepaald niet voorop liep. Ook nam in de tweede helft van de jaren negentig de hoeveelheid avond-, nacht- en weekeindwerk meer toe dan elders in Europa, zij het dat het niveau nog relatief laag is.

Nederland lijkt in demografisch opzicht en qua arbeidsdeelname op weg naar het Scandinavisch model. Er wordt wel gedacht dat dit, met zijn gelijkwaardigheid van mannen en vrouwen, hoge huwelijksleeftijd, veel ongehuwd samenwonen en veel echtscheiding, het voorland van alle West-Europese landen zou zijn, maar het SCP uit daarover de nodige twijfels. In Zuid-Europa weet de familiecultuur zich nog altijd krachtig te handhaven en zich aan te passen aan de eisen van de moderne tijd. De huwelijksleeftijd schuift net als elders op naar boven, maar het huwelijk wordt wel in ere gehouden; het kindertal daalt wel, maar vrijwillige kinderloosheid komt veel minder voor dan in Noord-Europa.

Het valt moeilijk te zeggen hoe in deze ideologie en materiële randvoorwaarden op elkaar inwerken. Zo gaan jongeren in Noord-Europa vaak alleen wonen als ze het ouderlijk huis verlaten. De woningmarkt biedt daar ook ruimte voor. In Zuid-Europa neemt de leeftijd van trouwen en kinderen krijgen weliswaar ook toe, net als in het noorden, maar daar blijven de jongeren overwegend bij hun ouders wonen tot het zo ver is. Familiecultuur, maar ook lastig om aan woonruimte te komen. Daarin speelt mee dat met name Spanje, Portugal en Griekenland veel armer zijn dan de noordelijke landen en dat (koop)woningen er nauwelijks met hypotheken worden gefinancierd.

In Nederland trad de modernisering in toen het land al tamelijk rijk was, waardoor de materiële condities aanwezig waren om nieuwe leefvormen te zoeken. Zuid-Europa maakt die demografische fase door onder andere, slechtere materiële condities en mede daardoor pakt die anders uit. Cultuur is daarbij een oorzaak, maar ook een gevolg. Zo heeft in Nederland de opvatting dat een moeder bij de kinderen hoort te zijn en dat het slecht is om kinderen in de crèche te laten zeer snel terrein verloren.

Rest de vraag hoe het verder zal gaan. De opmars van vrouwen op de Nederlandse arbeidsmarkt vertoont nog geen tekenen van verzwakking en het paarse kabinet is genegen het combineren van kinderen en werk beter te faciliteren. In dit opzicht is Nederland onmiskenbaar op drift naar het noorden. Nog altijd is denkbaar dat dit een universele tendens is in Europa en dat de verschillen met zuidelijker landen vooral een kwestie van tempo en fasering zijn. Maar het ontstaan van een noord-zuid tweedeling is niet uitgesloten.

Hoe het ook zij, de SCP-analyse van verzorgingsstaten heeft laten zien dat er bij een verschuiving in de richting van het Scandinavisch model weliswaar veel verándert, maar dat niet per se hoeft te leiden tot verbeteringen in de bestrijding en verzachting van maatschappelijk ongerief.