EU-handvest tegen lacunes in rechtsbestel

De Europese Unie sleutelt aan een handvest van grondrechten dat bestaande leemtes in de rechtsbescherming van Europeanen moet dichten.

Het is een gezelschap bevlogenen, realisten en sceptici. Ze hebben uiteenlopende denkbeelden over wat een Handvest van grondrechten van de Europese Unie moet bevatten. Ze zijn het bovendien oneens over de betekenis die zo'n handvest voor de burgers in de EU moet krijgen. Deze week gaan vijftien vertegenwoordigers van de EU-regeringsleiders, zestien Europarlementariërs en dertig vertegenwoordigers van nationale parlementen in Brussel proberen om het definitief eens te worden over de ontwerp-tekst voor een handvest.

Dat belooft een moeizame klus te worden. De Britse advocaat Lord Goldsmith, vertegenwoordiger van premier Blair, zal daarbij in het middelpunt van de belangstelling staan. Hij heeft sinds de Conventie voor het handvest (zoals de commissie van de 61 politici en deskundigen wordt genoemd) begin dit jaar in opdracht van de Europese regeringsleiders aan een ontwerp-tekst ging werken, steevast een lijn gevolgd die sommigen tot lichte wanhoop bracht. Groot-Brittannië moet een rol in de discussie spelen, maar er mag vooral geen tekst komen die koren op de molen van Britse eurosceptici kan zijn. Dat leek de opdracht waarmee hij in Brussel opereerde. Hij heeft in ieder geval voor elkaar gekregen dat de teksten die dezer dagen ter discussie op tafel komen voor een deel ,,vage formuleringen'' zijn, zoals de Duitse christen-democratische Europarlementariër Ingo Friedrich vaststelt.

Die vaagheid betreft vooral de sociale rechten. Over de rechten van werknemers, over sociale zekerheid en gezondheidsbescherming zijn zulke formuleringen gevonden, waarmee geen burger bij de rechter meer kan eisen dan waarop hij nu al op grond van nationale en Europese wetgeving recht heeft. Desondanks wachten de leden van de Conventie met spanning af of Lord Goldsmith zich er wel of niet bij neerlegt. Want Groot-Brittannië voelt weinig voor een handvest met sociale rechten. ,,Uit veel landen zijn negatieve reacties op de nu voorliggende tekst gekomen omdat die niet ver genoeg gaat, maar voor Groot-Brittannië is dit al erg veel. Het zal heel moeilijk zijn om het eens te worden'', zegt de Franse Conventie-lid Hubert Haenel.

Maar ook als de leden van de Conventie deze week wel overeenstemming bereiken, is er nog geen sprake van een handvest. De ontwerptekst moet half oktober worden voorgelegd aan de Europese regeringsleiders die dan in het Franse Biarritz informeel overleggen. Als de regeringsleiders veranderingen in de tekst willen, kunnen ze diplomaten daar nog eens over laten onderhandelen. Tenslotte wenst de Franse president Chirac vurig dat het handvest als een ,,politieke verklaring'' feestelijk kan worden afgekondigd tijdens de Europese top van december in Nice.

Deze verklaring kan de aandacht afleiden voor het geval de onderhandelingen over institutionele hervormingen binnen de Europese Unie in Nice op een mislukking uitdraaien. Er wordt ernstig rekening gehouden met de mogelijkheid dat de regeringsleiders het over die hervormingen, net als in 1997 in Amsterdam, niet eens worden. Zweden, dat vanaf volgend jaar 1 januari EU-voorzitter is, beraadt zich nu al over de strategie die gevolgd moet worden om een crisis binnen de Europese Unie binnen de perken te houden voor het geval `Nice'mocht mislukken.

Het Nederlandse VVD-Kamerlid Michiel Patijn, die lid is van de Conventie voor het handvest, sluit niet uit dat de ,,politieke verklaring'' in Nice er niet komt. Hij houdt tot het laatste ogenblik rekening met de kans dat de Britse premier Blair het handvest tegenhoudt. En als die verklaring er wel komt, is het nog helemaal de vraag hoe het verder moet. Volgens Patijn moeten juristen na Nice de tekst nog eens nauwkeurig bekijken. Daarna zou het handvest in het Verdrag van de Europese Unie opgenomen kunnen worden.

Zo zou het handvest bijdragen aan de oplossing voor lacunes die op het ogenblik bestaan op het gebied van mensenrechten in de EU. Zo'n lacune is bij voorbeeld dat de vijftien EU-lidstaten aan het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens en Fundamentele Vrijheden zijn gebonden, maar de Europese Unie als zodanig niet. Dus als er iets mis is in de Europese Unie kan dit Hof alleen afzonderlijke lidstaten ter verantwoording roepen, niet de EU zelf.

Bij de voorstanders van het handvest spelen nog andere dan juridische argumenten een rol. De Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer, die begin vorig jaar als eerste voorstelde om een handvest op te stellen, denkt vooral dat met zo'n handvest het Europees Hof in Luxemburg een rol kan krijgen die overeenkomt met die van het Constitutionele Hof in Karlsruhe in Duitsland als federale staat. Hanja Maij-Weggen, die als Nederlands christen-democratisch Europarlementariër lid is van de Conventie, meent dat opname van het handvest het Verdrag van de Europese Unie ,,het karakter van een grondwet'' geeft. Patijn doet praten over een constitutionele werking van het handvest af als ,,dromen staat vrij''. Maar ook hij wil dat het handvest geen vrijblijvende verklaring blijft, maar door opname in het Verdrag van de Europese Unie bindend wordt.

Of het zover komt is de vraag. De Britse premier Blair alleen een handvest aanvaarden wanneer er geen juridische gevolgen aan vast zitten. Hij heeft Franse president Chirac duidelijk gemaakt dat Britten bij voorkeur zo weinig mogelijk op papier zetten. Chirac wil dat de EU op een dag een eigen grondwet krijgt. Maar de Franse socialistische minister van Buitenlandse Zaken, Hubert Védrine, heeft al gezegd dat ,,niet alle'' EU-lidstaten een handvest van grondrechten in het EU-verdrag willen hebben en dat Frankrijk er bovendien niet voor voelt om rechters, die moeten oordelen of een verdrag wordt nageleefd, meer macht te geven.

,,Een handvest is geen lakmoesproef voor de vraag of we werken aan een logischer constitutioneel bestel in de Europese Unie'', zegt Patijn. ,,De echte problemen van de Unie lost het niet op. Het zou mooi zijn als het lukt, maar als het geen juridische gevolgen mag hebben, geen bindende werking, als de burgers zich er niet op mogen beroepen bij het Hof, dan ontgaat mij de betekenis ervan.''

een handvest met sociale rechten