Referendum is gevaar voor EU

Uitbreiding van de Europese Unie met de landen van Centraal-Europa is politiek gecompliceerd. Referenda zouden deze historische opdracht gemakkelijk kunnen doen mislukken. Het is ook twijfelachtig of een referendum een democratisch middel is, meent Frits Bolkestein.

De uitbreiding van de Europese Unie is een historische opdracht en tegelijk een politiek uitermate gecompliceerde operatie. De Europese Unie moet in de eerste plaats haar eigen instellingen en werkwijze grondig hervormen om de uitbreiding naar een Europa van ruim 25 lidstaten mogelijk te maken. Daarnaast moeten de kandidaat-lidstaten hun voormalige socialistische economieën en dirigistische wetgeving terdege aanpassen om klaar te zijn voor toetreding tot de Europese Unie. Ook dat is veel werk. Een gunstig resultaat staat niet bij voorbaat vast. Op de Intergouvernementele Conferentie (IGC) die eind dit jaar in Nice wordt gehouden, moeten de lidstaten belangrijke knopen over de toekomst van de Europese Unie doorhakken. In sommige kandidaat-lidstaten begint gemor te ontstaan over de harde gevolgen van het economische hervormingsproces en de lange weg naar toetreding. Sommigen in Midden- en Oost-Europa beginnen Brussel te zien als het `nieuwe Moskou'.

Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken Benschop ziet in een referendum over uitbreiding een `goed instrument' om burgers dichterbij het bestuur te betrekken. Het is zeer de vraag of een referendum hier een effectief instrument is. Het kan in het gevoelige proces van uitbreiding gemakkelijk leiden tot een blokkering, zoniet tot een volledige mislukking. Dat zou funest zijn voor de toekomst van Europa. Het is eveneens twijfelachtig of het referendum terzake een democratisch middel is.

De Europese Unie heeft in juni 1993 tijdens de Europese Top in Kopenhagen de grondslag gelegd voor de uitbreiding met geassocieerde landen in Midden- en Oost-Europa. Toetredingsonderhandelingen zijn formeel in maart 1998 van start gegaan met Hongarije, Polen, de Tsjechische Republiek, Estland, Slovenië en Cyprus. Tijdens de Europese Top van Helsinki werd besloten met nog eens zes landen te spreken over toetreding. Er zijn dus nu twaalf kandidaat-lidstaten. Als een kandidaat-lidstaat voldoet aan bepaalde criteria en het economisch klaar is om toe te treden, moet het Verdrag van Amsterdam worden gewijzigd. Er komen immers één of meer lidstaten bij. De verdragswijziging moet vervolgens door de lidstaten worden geratificeerd volgens hun eigen grondwettelijke procedures. Het nieuwe verdrag en dus de toetreding treden pas in werking als alle lidstaten hebben geratificeerd.

Lidstaten kunnen bij de ratificatieprocedure een referendum houden over de verdragswijziging. Bij het Verdrag van Maastricht is dat in Denemarken en Frankrijk gebeurd. In Denemarken waren twee referenda nodig om een meerderheid te halen. In Frankrijk was er maar een nipte meerderheid. Het is, en staatssecretaris Benschop geeft dit toe, een `riskante zaak'.

Stel nu dat veel lidstaten een referendum houden over de uitbreiding met de genoemde landen. Indien 51 procent van de Luxemburgers bij een opkomst van bijvoorbeeld 35 procent vindt dat de uitbreiding niet mag doorgaan, zal Luxemburg het nieuwe verdrag niet ratificeren en treedt het dus niet in werking. De hele operatie gaat dan niet door omdat een kleine meerderheid van diegenen die hebben gestemd in een kleine lidstaat `nee' heeft gezegd. Is dat democratisch? Niet noodzakelijk, want de meerderheid van de bevolking van de Europese Unie is misschien voor.

Het kan zelfs erger uitpakken. In een grote lidstaat kan een meerderheid van de bevolking zich uitspreken tegen uitbreiding maar uit andere motieven: bijvoorbeeld omdat zij zich verzet tegen enkele impopulaire maatregelen van de regering op een ander terrein. Het referendum leent zich als instrument om algemeen ongenoegen te mobiliseren. Uitbreiding loopt dan spaak om redenen die niets met de uitbreiding te maken hebben. Het effect voor Midden- en Oost-Europa is echter desastreus. De kandidaat-lidstaten voldoen aan de strenge criteria maar worden toch buitengesloten. Een populistische en anti-Europese weerslag kan dan niet uitblijven.

Het debat over het referendum is op gang gekomen na uitspraken van mijn collega Commissaris Günter Verheugen in de Süddeutsche Zeitung van 2 september. Hij zei letterlijk: ,,Over verdragen die het karakter van de staat veranderen, bijvoorbeeld door het afstaan van soevereiniteit, zou een referendum mogelijk moeten zijn. Natuurlijk dragen zulke referenda een gevaar in zich. Want zij dwingen de elite zich ook thuis over de Europese politiek uit te spreken en op de zorgen van de bevolking in te gaan. Tot nu toe is dat niet het geval. Overigens is zo'n referendum in Duitsland op het moment niet mogelijk. Daarvoor moet eerst de grondwet worden veranderd.''

Verheugen pleit dus niet voor een referendum over de uitbreiding. Uitbreiding betekent immers niet de overdracht van soevereiniteit van de bestaande lidstaten maar maakt de groep alleen groter.

Men moet dus voorzichtig zijn met het koppelen van referenda aan uitbreiding. Bij sommigen, zoals natuurlijk staatssecretaris Benschop, zijn de bedoelingen met oog op het publieke debat goed. Benschop is voor het referendum én voor uitbreiding. Maar beide gaan niet noodzakelijk samen. Het zijn de verkozen politici die uiteindelijk over een dergelijk complexe zaak het debat moeten voeren én beslissen. Daarvoor zijn ze gekozen. Zij mogen zich niet verschuilen achter een referendum dat, zeker inzake uitbreiding, het gevaar van populistische sentimenten in zich draagt.

Het eindresultaat van het referendum kan de ontsporing van de uitbreiding betekenen. Dàt is misschien de reden waarom sommigen zo gretig naar het referendum als `goed instrument' grijpen.

Mr.drs. F. Bolkestein is lid van de Europese Commissie.