Kracht en zwakte van een beperkt rapport

Het rapport-Bakker over Nederlandse deelname aan vredesoperaties is, ondanks zijn omvang, een beperkt rapport. Beperkt in zijn conclusies, maar ook in zijn spankracht. Wat de conclusies betreft: voorzitter Bakker zelf legde uit dat het klimaat voor parlementaire onderzoeken niet gunstig was toen zijn commissie met haar onderzoek begon. In het verleden is er op gewezen dat het aan de Kamer is om verantwoordelijken aan te wijzen, niet aan de desbetreffende onderzoekscommissie. De commissie-Bakker heeft die zienswijze tot de hare gemaakt. Daarnaast wenste de Kamermeerderheid verschoond te blijven van het zoveelste rapport over Srebrenica. Het ging er haar om meer inzicht te krijgen in het Haagse reilen en zeilen bij het ondernemen van vredesoperaties in het algemeen. Dat alleen al verwees de vraag naar de internationale context waarin die operaties plaatshebben, naar de tweede plaats.

De beperkingen vormen de kracht en de zwakte van het rapport. Wat het Haagse toneel betreft zijn praktisch alle planken losgewrikt. Hoe het gaat tussen ministers en hun topambtenaren, tussen de ministers en de ministeries onderling en tussen de ministers en de Kamer wordt breed uitgemeten. Een reeks van aandachtspunten en adviezen passeert de revue. Ministers, premier Kok voorop, hebben vervolgens voorzichtig de wenkbrauwen opgetrokken over zoveel dadendrang. Als al het eerste contact tussen een VN-ambtenaar en de Nederlandse permanente vertegenwoordiger in New York over eventuele Nederlandse deelname aan een voorgenomen interventie voor Kamer en publiek `transparant' moet worden gemaakt, wordt een zakelijke beoordeling nagenoeg onmogelijk. Zoals de storm over het uitgelekte diensttelegram van ambassadeur Van Walsum waarin deze deelname aan de VN-troepenmacht in Sierra Leone opperde, heeft aangetoond.

Een tekortkoming van het rapport is dat het niet ingaat op de onderzoeken die inmiddels door de VN zelf zijn gedaan en op de conclusies die daaruit zijn getrokken. Dat mag misschien de commissie-Bakker niet worden verweten – haar mandaat was begrensd. Maar wie zich een oordeel wil vormen over nut en noodzaak van vredesoperaties in de toekomst, heeft aan een studie over de Haagse gang van zaken niet genoeg. Gezien de Nederlandse ervaringen, vooral in Bosnië, ligt het voor de hand dat de veiligheid van eigen troepen, de optie van een tijdige terugtrekking en de mate waarin het Nederlandse kabinet wordt ingelicht over de voortgang van een operatie, in het middelpunt van de aandacht staan. Maar van zeker zo groot belang is de wijze waarop een interventie internationaal wordt opgezet en zijn de criteria die internationaal (moeten) gelden.

In adviezen die onlangs aan VN-secretaris-generaal Kofi Annan zijn voorgelegd en die deze vervolgens heeft doorgespeeld naar de millenniumconferentie in New York, worden de noodzakelijk geachte criteria opgesomd. Het opvallendste advies is wel dat de Veiligheidsraad pas tot een interventie moet besluiten als de bijdrage van troepenleverende lidstaten in de gevraagde omvang is verzekerd. Militaire, politiële en civiele contingenten moeten gereedstaan om op te treden alvorens de V-raad de desbetreffende resolutie aanneemt. Beter geen interventie dan een halfhartige interventie, is de conclusie. Op die manier wordt vermeden dat de bevolking in een crisisgebied slechts schijnbaar veiligheid wordt geboden. De ervaring in Rwanda en Bosnië leert dat de bevolking daarvoor een hoge prijs betaalt.

Nauw verbonden met de noodzaak op zeker te spelen alvorens aan een interventie te beginnen is het voorstel parate eenheden te vormen die, in internationaal verband, voorbereid worden op vredesoperaties. Die eenheden blijven onder nationale verantwoordelijkheid totdat de betrokken lidstaten besluiten tot deelname aan een interventie in een specifieke crisis. Maar er kan op deze manier veel tijd worden gewonnen als die crisis zich voordoet. In een oorlogssituatie zo vroeg mogelijk tussenbeide komen is het halve werk, zo wordt geredeneerd.

Een derde punt van belang is de verhouding tot de oorlogvoerende partijen. Neutraliteit blijft het uitgangspunt zolang partijen zich houden aan de afspraken die zijn gemaakt alvorens tot de interventie besloten werd. Maar als, zoals in Rwanda en Bosnië, neutraliteit ertoe leidt dat de bevolking onbelemmerd kan worden geterroriseerd, zal de vredesmacht moeten optreden en onderscheid dienen te maken tussen daders en slachtoffers. De vredesmacht zal in staat moeten zijn de slachtoffers tegen de daders in bescherming te nemen.

Een vierde punt is dat troepenleverende lidstaten ook gaande de interventie zullen worden geïnformeerd en geconsulteerd. Ook daar gelden de `lessons learned'.

De adviezen zoals die nu in New York voorliggen, hebben betekenis voor Nederlandse deelname aan vredesoperaties onder auspiciën van de VN. Wanneer zij tot gedragsregels zouden worden gesmeed, zouden zij enerzijds troepenleverende lidstaten meer zekerheid bieden, maar aan de andere kant de geldende vrijblijvendheid beperken. Van een troepenleverende lidstaat zal dan worden verlangd een bijdrage van zodanige omvang en kwaliteit te leveren dat aan de gestelde criteria kan worden voldaan. Bovendien zal de lidstaat partners moeten kiezen waarmee een paraat contingent wordt gevormd en geoefend. Ook ligt het voor de hand dat de lidstaat zal bijdragen aan de permanente staf die in de adviezen is voorgesteld. Met andere woorden, de betrokken lidstaat zal bij voorbaat een verbintenis aangaan met partnerlanden en met de volkerenorganisatie zelf om op korte termijn een doelmatige bijdrage te kunnen leveren als daarom wordt gevraagd. De keerzijde is dat duidelijkheid bestaat over de criteria waaraan de onderneming moet voldoen en dat de deelnemende lidstaat betrokken blijft bij de voortgang.

Hoe dit alles zich verhoudt tot het rapport-Bakker zal moeten blijken. In feite wordt in dat rapport de Nederlandse deelname aan vredesoperaties `gerenationaliseerd', terwijl het VN-secretariaat streeft naar een verdere internationalisering. Nederland houdt vast aan de beleidslijn aan vredesoperaties deel te nemen. Maar de voorbehouden nemen toe in aantal en intensiteit. Daarvoor kan op grond van de ervaringen begrip worden opgebracht. Maar als de VN in staat blijken een nieuw begin te maken, zouden kabinet en Kamer daarvoor open moeten staan.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.