De toezichthouder is boos

Als Opta-voorzitter had Jens Arnbak graag uitvoerig geraadpleegd willen worden over de omstreden UMTS-veiling. Blijkbaar luisterde de overheid liever naar KPN. `Nederland is een zachtaardig land, waar zelden politieke consequenties worden getrokken.'

Jens Arnbak is getergd. ,,Het lijkt erop, en daar heb ik zelf toch het meeste moeite mee, dat KPN meer invloed heeft gehad dan anderen bij het ontwerpen van de UMTS-veiling. Opta is er juist om het omgekeerde te bereiken: om te zorgen dat de gewezen monopolist initieel meer plichten heeft en minder voorkeursrechten dan anderen.'' De omstreden veiling van UMTS-frequenties zit Arnbak, de bewaker van de totstandkoming van concurrentie, dwars. ,,De Nederlandse overheid lijkt vooral te hebben geluisterd naar de dominante aanbieder. Dat is – in ieder geval op dit moment – niet de gebruikelijke weg in Europa.''

Behoedzaam formulerend neemt het boegbeeld van het onafhankelijke toezicht op de markt voor telecommunicatie voor het eerst stelling in het debat over de UMTS-veiling die in juli werd gehouden. De vergunningen geven telecombedrijven het recht om geavanceerde mobiele telefonie (met internet en video) aan te bieden.

Arnbak wil politieke oordelen vermijden. Als een diplomaat zoekt hij daarom zijn toevlucht tot politieke filosofie en ironie als hij een punt wil maken. Een snelle evaluatie van de veiling is van wezenlijk belang, vindt hij, omdat er nog meer frequentie-veilingen op komst zijn, onder andere van radiofrequenties.

Arnbak betreurt het dat de discussie in de Tweede Kamer zich hoofdzakelijk op de opbrengst van 5,9 miljard gulden richt. In Groot-Brittannië en Duitsland brachten veilingen respectievelijk 85 miljard en 111 miljard gulden op. Volgens de toezichthouder moet de discussie gaan over de vraag of de staat, die de opbrengst uiteindelijk opstrijkt, zelf de regie moet voeren over toekomstige frequentieveilingen. Bovendien is de staat nog steeds grootaandeelhouder (43 procent) van KPN, een van de bieders op de UMTS-veiling.Arnbak pleit voor grotere betrokkenheid van onafhankelijke instanties bij het ontwerpen en uitvoeren van veilingen, zoals dat in het buitenland vaak het geval is.

Staatssecretaris De Vries (Verkeer en Waterstaat) en minister Zalm (Financiën) gaven afgelopen maandag tekst en uitleg over de UMTS-veiling. Als verdedigingslinie dienen de vele rapporten en adviezen over de UMTS-veiling, waaronder die van Opta. De honderden pagina's liggen bij Arnbak op de tafel. ,,Ik ben er lichtelijk door gecharmeerd, maar ook weer niet helemaal, dat onze betrokkenheid breed is uitgemeten door de staatssecretaris in haar verantwoording, alsof het om medeverantwoordelijkheid gaat.''

In mei 1999 adviseerde Opta op verzoek van De Vries over het beleidsvoornemen om UMTS-frequenties per opbod aan de hoogste bieder te verkopen. Een goed plan, aldus Opta, maar er moesten waarborgen komen voor eventuele nieuwe toetreders tot de markt. Nieuwkomers moesten het recht krijgen om antennenetwerken van anderen te gebruiken, zolang hun netwerk nog niet volledig is uitgerold. Dit heet in jargon roaming. Arnbak: ,,Zonder roaming-rechten moet je als nieuwkomer van heel goeden huize komen om je achterstandpositie in te halen. Dat is bijna onmogelijk.''

De Opta pleitte ook voor een helder nationaal antennebeleid, voorafgaand aan de veiling. Voor UMTS zijn nieuwe zendmasten nodig (tot 10.000 stuks). De lokale overheden zijn niet altijd welwillend bij de plaatsing daarvan. Dat had eerst geregeld moeten worden. ,,Dat punt heeft niet veel politieke aandacht gekregen en moet dat wel hebben. De centrale overheid moet zich inspannen om de lokale overheid mee te krijgen. Anders heeft ze bij opbod iets verkocht dat minder waard is door de onvoorspelbaarheid van de lokale politiek.''

De randvoorwaarden voor de veiling waren niet duidelijk, alleen dat al heeft een prijsdrukkend effect. ,,Vergelijk het met een bestemmingsplan. Zo'n plan is in hoge mate bepalend voor de waarde van wat je verkoopt. Een bouwterrein dat geen toegang biedt tot het riool wordt ook minder waard. Du moment dat duidelijk wordt dat er geen duidelijke randvoorwaarden zijn, zoals de toegang tot antennes, neemt de belangstelling voor en daarmee de waarde van je aanbod af.''

De Nederlandse overheid vond het niet nodig om de roaming te garanderen. Uit consultatie van marktpartijen was haar gebleken dat er geen behoefte aan was. Arnbak zet daar vraagtekens bij, omdat vooral de bestaande mobiele operators zijn geconsulteerd en die hebben uiteraard geen behoefte aan rechten voor nieuwkomers.

Partijen moesten maar onderling, in commerciële onderhandelingen, het roaming-recht regelen, oordeelde de overheid. Daarnaast bood de Telecommunicatiewet altijd nog de optie om toegang tot netwerken via de rechter of Opta af te dwingen. Arnbak deelt het optimisme van de overheid niet. ,,Ons advies is geschreven vanuit de ervaring, de empirie. Daaruit komen de problemen met antennes naar voren. Daaruit komt ook naar voren dat Telfort, Dutchtone en Ben er na twee jaar niet in zijn geslaagd om bevredigene afspraken over roaming te maken met de twee grotere operators.'' Waarborgen voor een volgende generatie nieuwkomers zijn hard nodig.

Arnbak vermoedt dat mogelijke deelnemers aan de veiling hebben afgehaakt toen ze zagen dat het Nederlandse scenario geen kansen bood. ,,In Engeland zijn de roaming-rechten wel geregeld. Daar is het als keiharde voorwaarde gesteld. De twee grote spelers op die markt moeten toegang verlenen. In Engeland zijn de opbrengsten wel heel hoog.''

Was u niet kwaad toen de staatssecretaris uw adviezen negeerde?

,,Ik constateer dat de staatssecretaris, die hier de politieke verantwoordelijkheid voor heeft, een andere afweging heeft gemaakt. Dat gebeurt vaker, ja. Zij is niet verantwoordingsplichtig aan de toezichthouder, maar aan het parlement. De staatssecretaris is er niet om Opta te bevredigen.''

Maar ze ging inhoudelijk niet in op uw argumenten.

,,Dat is de hiërarchie in Nederland.''

Het Opta-advies raakte in de loop van 1999 gedateerd. Het ministerie wilde aan het begin van het jaar vier UMTS-vergunningen veilen, later in het jaar werden dat er meer. Bij het adviseren was Opta uitgegaan van vier vergunningen. Met de komst van een vijfde vergunning, eind 1999, was er een andere situatie ontstaan.

Moest De Vries, na wijziging van het ontwerp, niet bij u terugkomen?

,,Kennelijk heeft ze niet het gevoel gehad dat we iets konden toevoegen.''

Was een tweede advies anders geweest?

,,Er is in de periode april '99 tot begin dit jaar heel veel gebeurd. Er was veel meer ervaring. Gezien deze stormachtige ontwikkelingen had er opnieuw geijkt moeten worden. Dé gelegenheid daarvoor was natuurlijk bij het concrete ontwerpen van de veiling.''

Wilde u graag betrokken worden bij de ontwerpfase van de veiling?

,,In het advies staat dat het college van de Opta gaarne apart advies zou willen geven over het veilingontwerp zelf. Daartoe zijn we nooit uitgenodigd.''

Wat vond u van de veilingopzet?

,,De vergunningen zijn een perfecte afspiegeling van de Nederlandse mobiele markt. Er zijn twee grote vergunningen (met meer frequentie-ruimte) en drie kleine. Dat is gedaan vanuit een soort gevoel van rechtvaardigheid. Maar het had creatiever gekund. Je had de markt zelf het aantal vergunningen kunnen laten bepalen, zoals in Duitsland is gebeurd. Bij het ontwerp van de veiling is deze optie niet mee naar voren gekomen. Waarom dat zo is....moet u De Vries vragen.''

Was de voorbereiding voldoende?

,,Er was geen voorspelbaarheid. Nieuwe en bestaande partijen willen weten wat ze kunnen en wat ze niet kunnen, wat mag en wat niet. Dat moet je dan doen met consultatiedocumenten. Dat doe je dan bij voorkeur niet in een gesloten groep van het OPT (Overlegorgaan Post en Telecommunicatie), waar de notulen niet openbaar zijn. Je moet ook niet te veel luisteren naar het UMTS-forum, want dat is polder – niet de Nederlandse, maar de Europese polder. Daar zitten de mobiele operators bij elkaar, met een eenzijdig belang. Omwille van de voorspelbaarheid moet je niet alleen luisteren naar degenen die lid zijn van deze voorkeursgremia. De consultatieprocedure moet heel secuur zijn. Het is echt gevaarlijk om op zoiets te bezuinigen.''

Had het beter gekund?

,,Wat we misten was een time-out procedure, zoals Zalm terecht heeft opgemerkt. In alle sporten waar concurrenten tegen elkaar vechten met heel snelle balcirculatie – hockey – kun je het spel stopzetten, desnoods voor dagen, om de videobeelden te bekijken.

,,Maar veel belangrijker, en daaraan is niet gedacht: we misten de terugschakelmogelijkheid die de Duitsers hadden, om van 6 naar 5 naar 4 vergunningen te gaan. Met zo'n procedure had je de veiling onder alle omstandigheden succesvol kunnen doorvoeren, niet om de opbrengst omhoog te drijven, maar om je in te dekken tegen iets anders.

,,Er is een scenario denkbaar dat partijen vlak voor aanvang afzien van deelname omdat ze afspraken hebben met andere bieders. Een veiling is een multivariabel proces dat je niet helemaal kan beheersen. De veilingmeester moet over voldoende instrumenten beschikken.''

De politiek heeft de veiling te veel naar zich toegetrokken?

,,Absoluut. In de Nederlandse verhouding is de verdeling tussen beleidstaken enerzijds en uitvoerings- of toezichtstaken anderzijds zo dat de beleidsafdeling ietsje groter is. Dat komt in bijna geen ander land voor. Dat is een zeer bewuste keuze, een Thorbeckiaanse keuze: het primaat van de politiek.

,,Dat heeft als keerzijde dat ministers heel vaak ter verantwoording worden geroepen voor allerlei technische details van, bijvoorbeeld, veilingontwerpen. Allerlei zaken die in andere liberale Europese landen neergelegd worden bij uitvoeringsinstanties. Het definiëren van wat je verkoopt is een politiek proces, vervolgens ga je naar een marktproces.

,,Het klimaat in Nederland is daar tegen: het primaat van de politiek staat voorop. Dus dat De Vries dit zo gedaan heeft is niet verwonderlijk. Wel is het zo dat het tamelijk sterk afwijkt van de landen in Europa waaraan wij ons zo graag spiegelen: noordwestelijk Europa. Wat dit betreft lijken we veel meer op de zuidelijke landen.''

U organiseert de volgende veiling?

,,Nee, daarvoor is Opta niet toegerust. Laat dat maar over aan het ministerie. Het ministerie moet echter niet alleen de regie willen voeren inzake de concrete veiling. Maar, ja, Nederland hecht erg aan dat Thorbeckiaanse primaat van de politiek. Omdat Nederland een zachtaardig land is, worden er, als puntje bij paaltje komt, zelden politieke consequenties getrokken.''

DOSSIER TELECOM www.nrc.nl