De lange mars door 85.000 pagina's EU-regels

De Europese Unie heeft veel ervaring met uitbreiding, maar nog nooit was het zo lastig als bij de beoogde toetreding van landen uit Midden- en Oost-Europa.

Het zijn niet de eerste de beste politici die zich verkijken op het tempo van de uitbreiding van de Europese Unie na de val van de Muur. De Duitse bondskanselier Kohl spiegelde Polen acht jaar geleden toetreding tot de EU in het jaar 2000 voor. En de Franse president Chirac beloofde Polen drie jaar geleden nog dezelfde deadline.

Kohl gaat er niet meer over, en Chirac hoor je er niet meer over. Sterker nog, toen Europees Commissaris Verheugen, verantwoordelijk voor de uitbreiding, bij Parijs aandrong op een `concreet tijdpad' voor de kandidaat-lidstaten, ving hij bot bij het Franse voorzitterschap. Het voedde de irritatie bij de kandidaten. Hardop vragen zij zich af hoe het zit met de ,,politieke wil'' tot uitbreiding in de oude EU. Ze vrezen dat de animo helemaal wegebt als de conjuncturele rugwind wegvalt. Een tussenstand.

Waarom uitbreiding?

Uitbreiding zit de Europese Unie in zekere zin in de genen. Sinds de `pionierstaten' België, West-Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg en Nederland in 1958 de Europese Economische Gemeenschap vormden, is het samenwerkingsverband successievelijk uitgebreid. Eerst met Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk (1973), vervolgens met Griekenland (1981), daarna met Portugal en Spanje (1986) en tenslotte met Finland, Oostenrijk en Zweden (1995). Het leidmotief was steeds `nooit meer oorlog in Europa' door steeds verdere integratie. De trefwoorden waren telkens: meer veiligheid, meer welvaart en meer geopolitieke invloed.

De motieven worden ook nu gebruikt. Het verschil met de eerdere uitbreidingen zit hem in de omvang: van vijftien naar bijna dertig lidstaten, van 350 miljoen EU-burgers naar een half miljard. De ambities werden op de Europese top van vorig jaar maart in Berlijn nog eens bevestigd: ,,De uitbreiding blijft voor de Europese Unie een historische prioriteit.'' Bovendien, zo redeneren de pleitbezorgers, levert niet-uitbreiden op den duur méér problemen op (in termen van instabiliteit en gemiste marktkansen) dan wel uitbreiden.

Welke landen?

Twee jaar geleden is de EU onderhandelingen gestart met Cyprus, Estland, Hongarije, Polen, Slovenië en de Tsjechische Republiek, samen de `Luxemburg-groep' genoemd, naar de stad waar dit besluit viel. Begin dit jaar is daar de `Helsinki-groep' bijgekomen: Bulgarije, Letland, Litouwen, Malta, Roemenië en Slowakije.

Er is nog een derde groep. Die bestaat uit landen die willen toetreden, maar waarmee (nog) niet wordt onderhandeld, zoals Kroatië, Macedonië, Moldavië, de Oekraïne en niet in de laatste plaats Turkije.

Hoe ziet de procedure eruit?

Kandidaat-lidstaten moeten aan drie criteria voldoen. Ze moeten fatsoenlijke politieke instellingen hebben, over een competitieve markteconomie beschikken en adequate administratieve en juridische apparaten hebben om EU-regels over te nemen en te handhaven. Het totale `overnamepakket' telt 85.000 pagina's, onderverdeeld in 31 `hoofdstukken', zoals vrij verkeer van goederen, onderwijs, mededingingsbeleid, belastingen en sociaal beleid. Jaarlijks worden de vorderingen per kandidaatlid beoordeeld. Die scores zijn van belang, want voor Brussel geldt: hoe beter de prestaties (lees: aanpassingen), des te sneller de toetreding. Bij de transformatie verleent de EU technische en financiële hulp. Daarvoor is op de EU-begroting tot en met 2006 jaarlijks 3,1 miljard euro uitgetrokken.

Hoe verloopt de toetreding?

Moeizaam. De EU heeft weliswaar veel ervaring met uitbreidingen, maar de lopende operatie is zonder weerga qua omvang en complexiteit. Dat verklaart al een hoop. Na twee jaar overhandelen had de `Luxemburg-groep' eenderde van de `hoofdstukken' verwerkt, en dat betrof dan nog de relatief eenvoudige onderwerpen. Moeilijker zaken – als inkomenssteun aan boeren, vrij verkeer van personen, overgangstermijnen – zullen dus vrijwel zeker meer tijd vergen.

Maar er is meer, want de oude EU heeft zelf de boel ook nog niet op orde. De vijftien willen hun werkwijze vernieuwen alvorens tot uitbreiding over te gaan. De discussie daarover ligt erg gevoelig en sleept (derhalve) al jaren. In Nice in december willen ze (eindelijk) knopen doorhakken, maar of dat lukt is nog zeer de vraag.

Het lastigste `hoofdstuk' is zonder twijfel landbouw. Als het huidige gemeenschappelijk landbouwbeleid op Polen zou worden toegepast wordt het buitengewoon duur. Daar is in de EU-begroting (tot en met 2006) geen rekening mee gehouden. De door Polen geclaimde ,,gelijke behandeling'' zit er dus niet in. Anderzijds is uitbreiding zonder Polen uit historisch en politiek oogpunt niet goed denkbaar. Ook uit dit dilemma is de uitweg nog niet gevonden.