Kartelwaakhond onder vuur

Het zou afgelopen zijn met `Nederland Kartelland'. Een goed toegeruste kartelwaakhond leek daartoe het instrument. Maar tweeënhalf jaar na de oprichting ontvangt de NMa naast lof voor het eerst ook de nodige kritiek. Er zou sprake zijn van chaotische werkwijze, kwaliteitsgebrek en leegloop.

Het is een zonnige dag. Op zijn kantoor vlakbij station Hollands Spoor in Den Haag heeft directeur-generaal A.W. Kist van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) op 10 september 1998 zichtbaar genietend de vaderlandse pers om zich heen verzameld. Op tafel ligt casus numero 1, de prestigieuze zaak tussen De Telegraaf en de NOS over de programmagegevens waarover de nieuwe NMa heeft vastgesteld dat de omroep misbruik maakt van haar machtspositie. De oud-advocaat laat zich natuurlijk niet op een precieze datum vastleggen, maar de suggestie is glashelder: Als de NOS blijft traineren en de programmagegevens van radio en televisie aan de Telegraaf weigert te leveren, zal zijn NMa keihard ingrijpen. Binnen een half jaar moet de grootste krant van Nederland volgens Kist toch wel kunnen starten met haar eigen concurrerende omroepgids.

Bijna twee jaar later bevat die Telegraaf-gids nog steeds niet veel meer dan wat overzichten van programma's in het weekeinde. De openlijk beleden NOS-strategie van maximale juridische tegenwerking is geslaagd. Elke week extra betekent voor de programmabladen van de publieke omroep minder concurrentie en dus meer monopoliewinsten. Binnen de NMa-burelen duurde de bezwaar-procedure al veel langer dan verwacht, terwijl de overgebleven dadendrang van de kartel-autoriteit deze zomer genadeloos werd afgestraft door de rechtbank in Rotterdam: de door de NMa opgelegde dwangsom van 50.000 gulden per week voor de NOS werd van tafel geveegd. De Telegraaf moet nu wachten op de uitkomst van een nog maanden zo niet jaren durende bodemprocedure voor diezelfde Rotterdamse rechtbank.

De verwachtingen bij de oprichting van de NMa begin 1998 waren hooggespannen. Eindelijk zou het afgelopen zijn met `Nederland Kartelland', de duistere kant van ons zo geprezen poldermodel waar alles in achterkamertjes werd bedisseld en potentiële concurrentie – goed voor de consument – in de kiem gesmoord. Een tot de tanden bewapende nieuwe kartelwaakhond leek daartoe het instrument. In de Haagse politiek lijkt het vertrouwen in de NMa nog steeds grenzeloos, getuige de taken die haar worden toegeschoven.

Maar een belangrijk kartel heeft de `waakhond' na tweeënhalf jaar met inmiddels 120 medewerkers nog niet opgerold. De organisatie kampt met een leegloop van toch al schaarse experts naar advocatenkantoren, en betrokkenen klagen over de kwaliteit van het geleverde werk. Slecht nieuws voor minister Jorritsma (Economische Zaken) die de NMa zo snel mogelijk wil verzelfstandigen.

Het is lang niet alleen maar kommer en kwel bij de Nederlandse kartelpolitie. ,,In de publiciteit doet de NMa het goed,'' vindt mr. Paul Glazener, advocaat bij Allen & Overy in Amsterdam. ,,Kist is er absoluut in geslaagd de NMa een niet meer weg te denken positie in de Nederlandse economie te geven. Hij is veel zichtbaarder dan Arnbak van de Opta (de speciale toezichthouder voor telecommunicatie, red.).''

De complimenten `uit het veld' voor de NMa gelden vooral de afdeling die moet beoordelen of een fusie of een overname schadelijk is voor de concurrentie op de markt. ,,Ik heb wel bewondering voor wat ze in tweeënhalf jaar hebben opgebouwd, vooral als het gaat om concentratietoezicht,'' zegt mr. Charles van Sasse van Ysselt van Clifford Chance in Brussel. Mr. Weijer VerLoren van Themaat van Houthoff Buruma in Brussel ervaart ,,zeer veel begrip voor de urgentie van partijen bij een fusie. Bij de overname van De Schelde door Damen hebben we aangegeven dat urgentie een grote rol speelde. Binnen acht werkdagen hebben ze een uitspraak gedaan waar normaal vier weken voor staan''.

De geslaagde pr van Kist heeft echter ook een keerzijde: ,,Kist is marketing,'' aldus VerLoren. ,,Hij moet een boodschap overbrengen. Die pr-machine werkt natuurlijk fantastisch. Maar een die te goed werkt, wekt irritaties op. Dat zie je bij World Online, maar dat zie je ook bij de NMa.'' Binnen de burelen van de NMa wordt dat in verband gebracht met de stijl van leiderschap van de als ijdel omschreven DG. ,,Kist voert management by slogan'', zegt een oud-medewerker die anoniem wil blijven.

Als het vakblad Markt en Mededinging een spiegel vormt van de meningen in de juridische wereld, is er een omslag te bespeuren in de beoordeling van de NMa. Waar de redactie bij monde van mr. E. Pijnacker Hordijk, advocaat bij De Brauw in Den Haag aanvankelijk nog oordeelde: ,,Petje af voor directeur-generaal Kist en de zijnen,'' is zijn kritiek thans vlijmscherp. In een redactioneel commentaar schreef Pijnacker eind vorig jaar dat ,,de NMa meer belang lijkt te hechten aan haar imago in de publieke opinie dan aan de kwaliteit van haar besluiten. De NMa wil `scoren', elke keer weer.'' Daarbij hekelt Pijnacker ondermeer een aantal boetes ,,die met de nodige bombarie wereldkundig'' gemaakt werden.

Betrokkenen schetsen een beeld van de NMa die met veel tromgeroffel een publiciteitsgevoelige zaak te lijf gaat, zoals bij de zaak rond de programmagegevens van de NOS en onlangs weer de aankondiging van een diepgravend onderzoek naar de benzineprijzen in Nederland. ,,Het is een beetje populistisch, brood en spelen,'' zegt Van Sasse. ,,Als er in de samenleving te hoop wordt gelopen, zegt de toezichthouder dat ze actie gaat ondernemen.''

Ook in internationale vergelijkingen van toezichthouders is kritiek op de NMa terug te vinden. Op de internationale hitparade van kartelwaakhonden bezet de Nederlandse toezichthouder een plaats in de middenmoot. Met drie sterren scoort de NMa op de website www.global-competition.com beter dan landen als België, Frankrijk of Portugal, maar minder goed dan Italië, Zweden of Duitsland. Over de onafhankelijkheid van de club van Kist zijn de voor het onderzoek ondervraagde internationale mededingingsjuristen zeer te spreken, maar over de kwaliteit van de NMa-staf wordt ronduit negatief geoordeeld: de respondenten in het onderzoek maken zich grote zorgen over het vertrek van vele experts bij de NMa en tonen zich geërgerd over het gebrek aan kennis dat zou blijken uit de door de NMa gestelde vragen bij te beoordelen fusies en overnames.

Een rondgang langs juristen in Nederland en Brussel bevestigt dat beeld. De een kreeg eens de vraag waar een bepaalde plaats in Duitsland lag, in plaats van dat de NMa-medewerker zelf de moeite had genomen even op de kaart te kijken. Een ander moest uitleggen hoe het toch kon dat onderneming A. zeggenschap kon uitoefenen op een aan de beurs genoteerd bedrijf B. Een derde moest alle publicaties van een bedrijf ter gelegenheid van het 50-jarig bestaan naar Den Haag sturen.

De kwaliteit van de procedure lijkt erg af te hangen van de NMa-medewerker die `toevallig' de zaak behandelt. Van Sasse van Ysselt: ,,Soms moet ik mijn wenkbrauw optrekken, maar soms val ik echt van mijn stoel. Dan blijken bepaalde basisconcepten bij de vragensteller volkomen onbekend. En dan houd je je hart vast om wat er nog meer onbekend is. Dan vraag je je af hoe zo'n vraag er doorheen is gekomen. Kwaliteitsbewaking lijkt me voor de NMa een hele dobber.''

In sommige zaken reageert de NMa snel, maar de toezichthouder kan ookeindeloos twijfelen over een uitspraak, zoals oud-medewerkers van de kartelwaakhond bevestigen. ,,Dan beginnen ze weer een onderzoek,'' zegt VerLoren: ,,Dan geven ze nog een opdracht tot extern onderzoek en dan nog weer een.'' Zo waren bij de overname van Dagblad De Limburger door De Telegraaf vijf externe bureaus actief. Kist ziet het als een teken van zorgvuldigheid, anderen juist als een teken van onzekerheid.

Of de uiteindelijke uitspraken van de NMa de toets der kritiek kunnen doorstaan is een moeilijke vraag. Nederlandse economen lijken het allemaal wel best te vinden, al geven ze toe dat er ook nog weinig kennis over de NMa in hun metier bestaat. ,,Als econoom heb je snel het gevoel: laat ze maar fuseren, want de markt is toch wel dynamisch genoeg. Als ze gek gaan doen, gaan ze wel op hun bek,'' zegt prof. Jules Theeuwes van de Stichting Economisch Onderzoek in Amsterdam. Nu pas ontstaan er `discussiegroepjes' van economen die uitspraken van de NMa nader gaan bekijken. Duidelijk is wel dat toegestane fusies als die tussen de warenhuisgrootmachten Vendex en KBB of de overname van supermarktketen A&P door Ahold-dochter Schuitema tot gefronste wenkbrauwen hebben geleid, onlangs nog in deze krant bij hoogleraar Sweder van Wijnbergen, de econoom die destijds als secretaris-generaal van Economische Zaken nog aan de wieg van de NMa heeft gestaan. Ook wekt het toestaan van vervoerder NoordNed verbazing. Dat is een samenwerking tussen de NS en Arriva, de twee dominante partijen op het gebied van het openbaar vervoer in Noord Nederland. ,,Ik zou als econoom minstens onderzoeken wat de potentiële concurrenten op de markt zijn,'' zegt Jules Theeuwes. Jurist Pijnacker oordeelt op grond van zijn ervaringen dat de NMa ,,nog veel te onevenwichtig'' is om al losgemaakt te worden van Economische Zaken, zoals het plan is.

Het grootste zorgenkind vormt echter de NMa-afdeling die onderzoek moet doen naar kartelafspraken. ,,Die lijkt te zijn vastgelopen,'' zegt VerLoren: ,,Daar komt op dit moment erg weinig uit. Er zijn zaken uit de beginfase van vóór 31 maart die nog steeds lopen. Soms zit er een jaar tussen twee brieven die je van de NMa krijgt.'' Glazener: ,,Ze hebben een paar notarissen in Breda aangepakt, maar dat was nou niet bepaald een indrukwekkende zaak waarmee je Nederland even laat zien hoe kartels aangepakt worden.'' Het is de afdeling die actief op zoek moet naar illegale kartels – volgens velen de kern van het werk – maar begin 1998 overspoeld werd door 1040 zogenaamde ontheffingsaanvragen, vier keer zo veel als verwacht. De Mededingingswet schrijft voor dat kartelafspraken verboden zijn, tenzij daarvoor door de NMa expliciet toestemming is verleend. Nog steeds wordt die stapel verzoeken door de NMa aangevoerd als reden dat de kartelautoriteit op eigen initiatief weinig kartels heeft kunnen kraken.

Voor een deel is de politiek schuldig aan de berg extra werk, die volgens Kist nu nagenoeg is weggewerkt. Zo had de Kamer er voor kunnen kiezen de zorgsector, die honderden ontheffingsverzoeken stuurde, in ieder geval tijdelijk buiten het gezichtsveld van de mededinging te houden. Maar minstens zo belangrijk is het falen van de NMa zelf, zo oordelen betrokkenen. ,,Er zat een aantal mensen op managementposities dat geen verstand had van mededinging. Dat gaf grote frustraties,'' zegt Pijnacker Hordijk. Diverse oud-medewerkers van de NMa, die niet met name genoemd willen worden omdat ze zeggen een vertrouwelijkheidsverklaring te hebben ondertekend, bevestigen dat beeld: De NMa had vooraf geen idee hoe aan die veel te grote stapel te beginnen. ,,Dat excuus van al die ontheffingsaanvragen klopt niet,'' zegt een van die ingewijden: ,,Als de zaken goed verdeeld waren, was het gelukt.'' Volgens de insiders slaagden de projectmanagers er niet in van die stapel van meer dan duizend zaken een inventaris te maken aangezien ze de dossiers niet op het eerste gezicht konden beoordelen. Een kenner zou snel hebben kunnen zien dat de zaak draait om bijvoorbeeld een franchise-afspraak. Vervolgens zou hij alle franchises kunnen geven aan een team dat snel expertise opbouwt en de stapel wegwerkt. ,,Men keek wat bovenop de stapel lag, zag dat het om scheepsbouw ging. En dan gaf men de zaak aan iemand die scheepsbouw wel leuk vond,'' aldus de ingewijde.

In het licht van deze kritiek heeft het grenzeloze vertrouwen van de politiek in het functioneren van de NMa iets merkwaardigs. Te pas en te onpas wordt vanuit de Tweede Kamer of van achter de regeringstafel geroepen dat de NMa ergens naar moet kijken. Of het nu minister Jorritsma is die geen regelgeving voor de kabelsector wil omdat de NMa maar moet controleren, of het Kamerlid Hindriks (PvdA) die de NMa een `superviserende rol' wil toebedelen over de nieuwe marktwerking in het openbaar vervoer, Kamerbreed wordt de kartelwaakhond aangeroepen. ,,De politiek denkt te snel: marktwerking lost dat wel op,'' zegt Paul Glazener. ,,En bij tekortkomingen zegt men: de NMa regelt dat wel, zonder dat men zich realiseert dat de NMa niet meer kan dan de marktwerking die vastloopt een beetje bij te sturen.'' VerLoren noemt de Vinex-woningbouwlocaties waarvan de politiek vindt dat ze architectonisch te eenvormig zijn en vervolgens de NMa inschakelt: ,,Die moet het dan maar uitzoeken, maar het is de vraag wat de NMa daarmee kan.'' Juriste en econome Dr. Annelies Huygen van de Erasmus Universiteit vindt de politiek ,,echt gek geworden''. Ze laat allerlei zaken voor het algemeen belang door de NMa opknappen: ,,Milieubelangen afwegen, dat kan en mag de NMa helemaal niet.''

Prof. Wim Derksen, lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) ontwaart achter de roep om de NMa een breder fenomeen: ,,Toezicht is een soort oppergod die alles maar doet, die objectief en neutraal dingen regelt, terwijl er in werkelijkheid allerlei vragen achter liggen die van politieke aard zijn.'' Ook Pijnacker waarschuwt voor de ,,droggedachte'' dat de NMa een neutrale scheidsrechter is: ,,De NMa heeft heel duidelijk een eigen agenda: we zullen de vrije beroepen even op hun neus zetten, of we gaan de voormalige nutssector doorspitten. Terwijl je je kunt afvragen of dat de meest urgente zaken zijn.'' Het is een vorm van ,,politieke gemakzucht'', denkt Van Sasse: ,,Er wordt ook stilzwijgend veel aan de rechter overgelaten die dan de boel kan gaan opdweilen. De NMa is ook zo'n makkelijk stopwoord geworden.''

Niet alleen de politiek is debet aan deze ontwikkeling. Ook de NMa zelf grijpt nieuwe taken met beide handen aan. Of het nu gaat om de gassector of om specifieke taken in de nieuwe markt voor het openbaar vervoer. ,,Ze zijn eager for power,'' zegt een van de advocaten. ,,Juist een organisatie die met zoveel macht bekleed is, moet voorzichtig zijn,'' vindt Glazener. ,,Er bestaat bij de NMa de eindeloze ambitie om als er ergens iets gereguleerd moet worden, dat naar zich toe te trekken,'' oordeelt Pijnacker: ,,Voor dat je het weet wordt de hele maatschappij gereguleerd.''