In de fuik van goede bedoelingen

In Den Haag heerste begin jaren negentig onverschilligheid over de crisis op de Balkan. Vijf jaar later volgde Srebrenica, het grootste Nederlandse militaire drama sinds de Politionele Acties. Reconstructie van het Joegoslavië-beleid van een land op pocketformaat.

Tien jaar geleden hadden westelijke diplomaten en hun ministers het druk tot zeer druk. De Duitse eenwording werd een feit, in Oost-Europa was de ene na de andere omwenteling te zien, de implosie van de Sovjet-Unie kwam eraan en de Golfoorlog zou ook niet lang meer op zich laten wachten. Voor Nederland, dat door het derde (centrum-linkse) kabinet-Lubbers werd geregeerd, kwam daar nog iets bij. In de tweede helft van 1991 zou het als voorzitter van de Europese Gemeenschap via de Verdragen van Maastricht een zware klus krijgen waar al veel aandacht op was gericht.

Zodoende was er voor zoiets als een dreigende crisis in Joegoslavië niet veel belangstelling, de ervaren minister van buitenlandse zaken Van den Broek (1982-1993) zou dat later toegeven. Meer nog: bezorgde telegrammen van de ambassadeur in Belgrado werden in 1990 doorgaans met enige wrevel gelezen en afgedaan als `overdreven'. Hetzelfde gebeurde met waarschuwingen van de liefst driekoppige directie Midden- en Oost-Europa (inclusief de Sovjet-Unie), die na enige tijd moest vrezen voor een geïsoleerde positie op Buitenlandse Zaken. Ons bord is vol genoeg, daar hoeft niet nog eens een Joegoslavië-crisis bij, was de stemming in Den Haag. Dat was in andere EG-hoofdsteden en in Washington niet anders. Joegoslavië mag niet uiteenvallen en het verloop der gebeurtenissen moest dat – linksom of rechtsom – maar met zich meebrengen. Trefwoord: onverschilligheid.

Dat woord komt dan ook terug in de titel van From Indifference to Entrapment van de Nederlandse politicoloog Norbert Both, dat deze week is verschenen. Both was vóór 1998 onderzoeksassistent van de Europese Joegoslavië-onderhandelaar David Owen en is sindsdien werkzaam op Buitenlandse Zaken. Het boek, de bewerking van een proefschrift waarop Both in mei in Sheffield promoveerde, voert de lezer mee langs de heuvels en dalen van vijf jaar Nederlandse Joegoslavië-politiek. Dus van die onverschilligheid uit 1990 naar de Bosnische fuik waar Nederland zich mei 1993 nogal van harte voor aanmeldde, om er zichzelf in juli 1995 gruwelijk-ontnuchterd in terug te vinden. Namelijk in het door de VN stellig tot `veilig gebied' verklaarde Srebrenica, een gebied dat weliswaar geen vrede kende, maar waar Dutchbat niettemin als `vredeshandhaver' met lichte bewapening was heengestuurd onder applaus van kabinet, Tweede Kamer en media. Een gebied waar Dutchbat in feite gegijzeld werd door het Bosnisch-Servische leger, terwijl het destijds – zonder noemenswaardige tegenspraak uit Nederland – door de moslim-bevolking werd gezien als garantie voor haar veiligheid; wat Both als een hoofdzonde ziet in het Nederlandse Joegoslavië-dossier.

Boths studie is ruim gedocumenteerd, hij heeft gesproken met praktisch alle hoofdrolspelers, wat mooie anekdoten oplevert. Hij heeft nationale en internationale publicaties nagelopen en de archieven van Buitenlandse Zaken en het privé-archief van oud-minister van Defensie Ter Beek geraadpleegd. Maar interessant is de studie bovenal doordat Both zicht geeft op beperkingen en tegenslagen waarmee een `middelgroot land van pocketformaat' zelfs te maken kan krijgen als het naar eigen uitgangspunten een geslaagd buitenlands beleid voert en een tijdje een behoorlijke internationale invloed heeft.

Consensus in EG

Dat geldt vooral de periode van het Nederlandse EG-voorzitterschap, de tweede helft van 1991. De Joegoslavische crisis staat dan overal op de agenda en de EG is zeer verdeeld over de vraag of Kroatië en Slovenië als afgesplitste en zelfstandige staten aanvaard en erkend moeten worden, zoals vooral Duitsland wil, of dat Joegoslavië op een of andere manier binnen de bestaande grenzen moet voortbestaan, zoals de meeste EG-landen en Washington dan nog zeggen voor te staan. Nederland wil er een goed voorzitterschap van maken en daarbij trouw blijven aan wat het als zijn eigen belang ziet: de consensus in de EG bewaren of herstellen en de VS via de Navo een hoofdrol voor de Europese veiligheid laten spelen. Van den Broek onderzoekt al op 2 juli in Washington of de VS ook in de Joegoslavië-crisis zo'n hoofdrol willen spelen, maar vangt bot. Vervolgens zet hij alles op het bijeenhouden van de EG, die pas Europese Unie wordt na het verdrag van Maastricht. Anders gezegd: hij weet Duitsland, ondanks alle kritiek uit dat land en ondanks alle spanningen met zijn collega Genscher, te bewegen de erkenning van Kroatië en Slovenië nog even uit te stellen. Van den Broek doet dat hoewel hij, met zijn medewerkers, al niet meer gelooft in het voortbestaan van Joegoslavië in de bestaande vorm.

Dat doet zijn partijgenoot Lubbers kennelijk ook niet meer. Die is – mooie anecdote – eind november van dat jaar bij een geheim overleg in Brussel van christen-democratische Europese regeringsleiders (met kanselier Kohl en de collega-premiers Andreotti, Martens, Santer en Mitsotakis). Daar wordt alvast afgesproken dat Kroatië en Slovenië nog voor Kerstmis zullen worden erkend. Van den Broek hoort daarvan niet van Lubbers, maar een paar dagen later van de Nederlandse ambassadeur in Bonn. Lubbers heeft tegenover de auteur ontkend dat er in dat topberaad al zo'n vergaande afspraak was gemaakt. Op gezag van een niet met naam genoemde Nederlandse minister uit die dagen heet het dat ook de toendertijd `matige persoonlijke relaties' tussen Lubbers en Van den Broek hier een rol kunnen hebben gespeeld.

Buitenlandse Zaken heeft dan, zoals Both aantoont, in het dossier-Joegoslavië de even-handedness jegens de diverse partijen eigenlijk reeds vervangen door selectiveness, een stellingname `tegen' Servië. Door handig manoeuvreren weet Van den Broek Duitsland een paar maanden aan de lijn te houden terwijl de andere EG-landen gaandeweg in de richting van de Duitse positie opschuiven. Een glansstuk is daarbij dat hij in oktober 1991 de eventuele erkenning van Kroatië en Slovenië door de EG afhankelijk maakt van de vraag of er binnen een termijn van twee maanden tussen de partijen in Joegoslavië een staatkundige regeling wordt getroffen. Op die manier houdt hij niet alleen de EG bijeen, maar zorgt er ook voor dat de erkenning van Kroatië en Slovenië in december een Europese operatie onder Nederlandse leiding wordt. Jim Baker, de toenmalige Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, spreekt in zijn memoires met bewondering over wat Van den Broek dat halve jaar deed als EG-voorzitter en noemt hem `een staatsman'.

Morele verontwaardiging

Dat is mooi, dat hoor je in Nederland niet vaak. Maar Both wijst erop dat men in Den Haag en andere EG-hoofdsteden niettemin, ondanks Amerikaanse waarschuwingen, niet goed had nagedacht over wat de erkenning van Kroatië en Slovenië zou kunnen gaan betekenen voor het Servische optreden in Bosnië. En dat zouden we weten.

De EG-landen, waar de politieke wil ontbreekt om militair te interveniëren, hebben hun laatste troefkaart jegens Servië dan verspeeld met de erkenning van Kroatië en Slovenië. De VS houden zich nog op afstand, Servische legers hebben met bloedbaden in Vukovar en Dubrovnik de morele verantwaardiging in de EG-landen opgejaagd, vooral in Nederland, dat dan weer een gewoon `klein' land in Europa is. Te klein om echt mee te tellen in het intergouvernementele verkeer van de groteren, Frankrijk, Groot-Brittannië, Duitsland, Italië, de VS en Rusland, die wat later de Contactgroep voor Joegoslavië vormen.

Nederland, de kampioen van de Europese homogeniteit, is daarvoor niet gevraagd. Van den Broek is dan opgevolgd door de mensenrechtenkampioen Kooijmans. Het land heeft zich dan gaandeweg teruggetrokken op het vertrouwde, maar enigszins afgelegen perron van de morele verontwaardiging. Daar vieren regering, Tweede Kamer, de publieke opinie en de media de internationale rechtsorde en daar bespreken ze, zoals Both schetst, met het gevoel van een zekere ethische superioriteit de machtspolitiek van de groten. Waar `kwaad' (Servië) en `goed' (de rest) zich in ex-Joegoslavië bevinden staat op dat perron vast, zoals daar vaststaat dat er tegen het kwaad militair moet worden geïntervenieerd. De morele spiegel van het debat op dat perron bereikt een hoogte die een politiek dilemma oproept. Namelijk: moet een land dat zich retorisch in zo'n ethische kwaliteit vertoont, niet vanzelfsprekend ook bereid zijn om zonodig militaire middelen beschikbaar te stellen? Ja dus, want die retoriek om praktische redenen terugschroeven is wel heel moeilijk en je staat dan ook een beetje voor gek.

Intussen zijn in Nederland ook overigens de bordjes enigszins verhangen, wat Both nauwgezet in kaart brengt. Aanvankelijk vormden Buitenlandse Zaken en de Tweede Kamer een soort informele alliantie ten gunste van Nederlandse militaire medebemoeienis met het drama-Joegoslavië, en lag Defensie dwars op grond van militaire criteria (tot diep in 1992), maar nadien verandert het beeld. Op Defensie willen de generaals behalve een betere plaats in het debat nog iets meer: groen licht van de Tweede Kamer voor de kostbare aanschaf van helikopters van de luchtmobiele brigade, bedoeld voor crisisbeheersing. Dat lukt, dankzij een compromis van een nieuwe coalitie van Tweede Kamer en Defensie, en de weg naar Srebrenica komt mei 1993 vrij. Nederland zit politiek in de val, en zal dat twee jaar later ook militair raken. Zodat de ambitie van Defensie om meer waardering en geloofwaardigheid te verwerven uitdraait op de grootste na-oorlogse misère. Amerikaanse bedenkingen tegen het VN-concept van `veilige gebieden' in Bosnië konden dat niet verhinderen. Vandaag doet menigeen alsof hij destijds elders woonde. In de meeste gevallen is dat niet zo.

Norbert Both: From Indifference to Entrapment. The Netherlands and the Yugoslav Crisis, 1990-1995. Amsterdam University Press, 267 blz. ƒ45,-

Politiek en moraal