Spelers UMTS-veiling dicteerden de regels

De deelnemers aan de UMTS-veiling deze zomer hebben zelf de randvoorwaarden ervoor kunnen dicteren. Dit blijkt uit notulen van de consultatierondes tussen overheid en bedrijfsleven die vorige zomer werden gehouden.

Welbeschouwd is de Nederlandse UMTS-veiling niet deze zomer beslist, maar vorige zomer. Toen werden in een viertal vergaderingen de basisregels voor de veiling bepaald tijdens consultaties tussen marktpartijen en overheid. Toen werd het aantal kavels besproken, toen werd de omvang van de kavels bekeken. Toen werd ook gesteld dat er geen vergunning apart zou worden gehouden voor een nieuwe toetreder tot de Nederlandse markt voor mobiele telefonie.

Voormalig monopolist KPN speelt in de consultaties een rol van doorslaggevende betekenis. De adviezen van twee onafhankelijke toezichthouders, NMa en Opta, worden vrijwel niet gevolgd. Hun adviezen verouderen bovendien snel omdat het ministerie van Verkeer en Waterstaat aan het eind van 1999 een aantal essentiële randvoorwaarden wijzigt na overleg met de Nederlandse industrie. Het ministerie vraagt vervolgens niet opnieuw om advies.

Het ministerie en de bestaande aanbieders van mobiele telefonie ontmoeten elkaar in het OPT, het Overlegorgaan Post en Telecommunicatie, dat secretariaat houdt aan de Kneuterdijk in Den Haag. Het OPT, onder leiding van oud PvdA-Kamerlid J.C.Th. van der Doef, vergadert in de zomer van 1999 vier keer over de veiling van frequenties voor de nieuwe generatie mobiele telefonie die de ontvangst van video en internet op de mobiele telefoonmogelijk maakt. In november stuurt Van der Doef een door de aanwezigen geaccordeerd verslag van deze vergaderingen rond: Rapport van Bevindingen inzake Beleidsvoornemen vergunningverlening UMTS (OPT 99/66). Het verslag laat zien welke partij op welk moment en met welke argumenten de opzet van de veiling probeerde te beïnvloeden.

Het ministerie wil aanvankelijk vier gelijke vergunningen veilen. Ze legt dit in maart 1999 vast in een beleidsvoornemen. Hiermee volgt ze de aanbevelingen van het UMTS-forum, een in Dublin gevestigde overkoepelende telecom-organisatie. Voor meer vergunningen zou de beschikbare frequentieruimte uit technisch oogpunt geen plaats bieden, stelt het ministerie (zie graphic).

De bedrijven verzetten zich. Ze dringen aan op méér vergunningen. Nederland kent vijf aanbieders van mobiele telefonie die voor hun voortbestaan afhankelijk zijn van een vergunning. De industrie wil daarom minimaal vijf vergunningen.

Even staat een zesde vergunning, speciaal gereserveerd voor een nieuwkomer, ter discussie. Alle partijen die bij het OPT aanzitten zijn vóór, behalve KPN. ,,KPN heeft in het overleg aangegeven apert tegen het verstrekken van een zesde vergunning te zijn'', constateert de notulist van het beraad. KPN wil geen nieuwe speler dulden op zijn thuismarkt. De overige partijen menen dat een nieuwkomer een ,,interessante'' kans geboden kan worden met een vergunning.

Het ministerie komt met een nieuw voorstel: vijf identieke, maar iets kleinere, vergunningen. KPN ziet niets in de veiling van vijf identieke kleine kavels, ,,omdat er dan frequentieruimte onbenut blijft''. KPN heeft haar zinnen gezet op een grote kavel, zal een deelnemer aan het overleg later stellen. De grote aanbieders, KPN en Libertel, hebben daar het meeste baat bij. KPN stelt tijdens het OPT-overleg voor dat er twee grote kavels komen en drie kleine. Andere partijen pleiten voor gelijke kavels, omdat hiermee de transparantie van de veiling wordt gewaarborgd. Eventueel resterende frequentieruimte kan op een later tijdstip worden verdeeld. Uiteindelijk wordt het KPN-voorstel door de overheid overgenomen.

De overheid wint intussen advies in bij Opta de NMa. Opta adviseert op 7 mei om meer dan vier vergunningen te veilen, maar dringt vooral aan op betere waarborgen voor nieuwkomers. Nieuwe toetreders moeten zogenoemde roaming-rechten krijgen: ze moeten gebruik kunnen maken van bestaande GSM-netwerken totdat ze hun eigen UMTS-netwerk hebben gebouwd.

De nieuwkomers Versatel uit Amsterdam en Worldcom uit de VS dringen hier ook op aan in het OPT-overleg. Worldcom laat in de notulen opnemen: ,,Het besluit van MCI Worldcom om al dan niet mee te doen aan de vergunningverlening in Nederland zal voornamelijk afhankelijk zijn van de mate waarin in Nederland mogelijkheden worden gerealiseerd voor een daadwerkelijke en effectieve toetreding van nieuwe marktpartijen.'' Roaming is, zo zegt Worldcom, van essentieel belang voor de levensvatbaarheid van nieuwkomers.

Staatssecretaris De Vries (Verkeer en Waterstaat) vindt roaming-rechten niet nodig. Uit consultatie van de markt blijkt volgens haar dat geen van de partijen hiertoe de noodzaak ziet. Opta wijst er fijntjes op dat zich onder de door de overheid geconsulteerde partijen geen nieuwkomers bevonden. De bestaande mobiele operators – die wel zijn geraadpleegd – zullen niet bij voorbaat enthousiast zijn anderen op hun netwerk toe te laten. Opta vindt het niet verstandig om het regelen van roaming over te laten aan de marktpartijen. Uit ervaring met GSM blijkt dat dit niet werkt. Ook de NMa adviseert, op 3 september, dat de roaming-rechten voor de nieuwkomers moeten worden vastgelegd.

Vlak voor de kerst, op 22 december 1999, geeft het ministerie een officiële reactie op het Opta-advies. Het ministerie blijft bij het oude standpunt: dat er geen algemene verplichting tot roaming hoeft te worden komen. Dit standpunt legt De Vries op 26 januari 2000 voor aan de Vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat: de marktpartijen willen zélf geen nationale roaming en kunnen het onderling wel eens worden.

De overheid besluit uiteindelijk om vijf, ongelijke vergunningen te veilen zonder roaming-rechten voor nieuwkomers. De toezichthouders wordt niet opnieuw om advies gevraagd, terwijl het aantal vergunningen inmiddels wel is verhoogd van vier naar vijf. Met het verhogen van het aantal vergunningen is een heel ander spel ontstaan met hele andere randvoorwaarden. Randvoorwaarden, gedicteerd door de ondernemingen, met KPN voorop.

DOSSIER TELECOM: www.nrc.nl

    • Stéphane Alonso
    • Michel Kerres