De gemiste telecommiljarden

Nederland haalde met de veiling van vergunningen voor een nieuwe generatie mobiele telefonie zes miljard gulden uit de markt. Veilingen in het buitenland leverden tientallen miljarden méér op. Zijn er met de veiling van zogenoemde UMTS-frequenties Nederlandse miljarden verkwanseld? De Tweede Kamer heeft om opheldering gevraagd en start een onderzoek. De betrokken bewindslieden Zalm (VVD) en de Vries (VVD), willen vooruitlopend op het Kamerdebat, geen commentaar leveren. Prangende vragen aan de meesters van de veiling.

De vergelijking maakt onrustig. Groot-Brittannië incasseerde in april 85 miljard gulden met de veiling van frequenties voor een nieuwe generatie mobiele telefoons (voor internet en video). In Nederland bleef de teller in juli steken op 5,9 miljard. Duitsland haalde in augustus 100 miljard op voor de vergunningen. Sindsdien knaagt de vraag: heeft Nederland het spel om de UMTS-miljarden verkeerd gespeeld?

WIST DE OVERHEID WAT ZE WILDE?

Er is niet om de miljarden gespeeld: de opbrengst van de UMTS-veiling was vanaf het begin van ondergeschikt belang. Monique de Vries, staatssecretaris voor Verkeer en Waterstaat en politiek verantwoordelijk, heeft altijd gezegd: de veiling had niet primair tot doel veel geld op te halen. De Vries op 28 maart in de Tweede Kamer: ,,Het spekken van de staatskas is (...) niet het hoofddoel''. De Vries leek helemaal geen hoge opbrengst te verwachten: ,,Als er al een opbrengst is'', stelde ze behoedzaam, ,,wordt die in mindering gebracht op de staatsschuld''.

De Britse veiling moest toen nog komen. Maar ook toen De Vries wist dat daar 85 miljard werd neergeteld, hield ze vast aan haar standpunt. Tijdens de Nederlandse veiling stelde ze: ,,Nog steeds ben ik ervan overtuigd dat we de juiste beslissing hebben genomen.'' De Vries stond daarin overigens niet alleen. In maart had een Kamermeerderheid haar tijdens een debat in de Kamercommissie Verkeer en Waterstaat expliciet in die opvatting gesteund. De veiling moest vooral een transparant verdelingsmechanisme voor een schaars goed zijn.

Voorafgaand aan de veiling maakte men zich in Den Haag geen zorgen over een te lage opbrengst. Integendeel. De zorgen golden juist een te hoge opbrengst. Naar aanleiding van de astronomische bedragen die in Groot-Brittannië werden geboden, vroeg men zich af of dat wel verantwoord was. Het ministerie van Financiën vroeg daarom het Centraal Planbureau (CPB) het risico van `overbieding' te onderzoeken. Conclusie: dat risico is er nauwelijks.

Minister van Financiën Gerrit Zalm dacht intussen wel alvast na over het geld dat De Vries voor hem zou ophalen. In het tv-programma Buitenhof werd gesuggereerd dat de veiling 20 miljard gulden kon opleveren. Zalm sloot dat niet uit. Bij een andere gelegenheid zei hij een opbrengst van ,,tussen de vijf en 30 miljard'' te verwachten. Bestemming: de staatsschuld en de verbetering van de infrastructuur in de Randstad. Met 5,9 miljard valt de veiling nét binnen Zalms royale marges.

De overheid wist eigenlijk niet goed wat ze met de veiling wilde bereiken, zeggen economen en ondernemers nu. Paul Renaud, ten tijde van de veiling financieel directeur bij Dutchtone: ,,Er zijn geen bewuste keuzes gemaakt. Moest met de veiling de concurrentie worden bevorderd? Was het doel een hoge prijs? In Groot-Brittannië is die keuze wel gemaakt: de Britse staat wilde – en kreeg – een vette opbrengst.''

Marcel Canoy, co-auteur van het CPB-onderzoek: ,,Er is vaak gezegd: het gaat ons niet om het geld. Dat is leuk maar niet terecht. Je moet ernaar streven dat partijen betalen wat ze er voor over hebben.'' Anders, zegt Canoy, bevoordeel je de aandeelhouder en benadeel je de belastingbetaler.

Hebben de bieders in Nederland echt betaald wat ze ervoor over hadden? Na afloop van de biedingen in het Scheveningse Kurhaus toonden de meeste ondernemers zich tevreden. Een van hen: ,,We zijn goed weg gekomen.'' Anderen wijzen er op dat de Nederlandse markt voor mobiele telefonie met vijf aanbieders op een bevolking van 16 miljoen al jaren een vechtersmarkt is en dat prijs daarom alleszins redelijk is.

De tientallen miljarden van Duitsland en Groot-Brittannië waren niet voor Nederland weggelegd omdat de markt veel kleiner is, Nederland van minder groot belang is in een Europese strategie én omdat de vergunning in Nederland een beperktere geldigheidsduur heeft. Maar dat verklaart maar ten dele het enorme verschil in opbrengst met de Duitse en Britse veilingen. Per inwoner betaalden de bedrijven in Nederland 373 gulden, in Duitsland 1.356 gulden en in Groot-Brittannië 1.438 gulden. Een ander veilingontwerp, zeggen specialisten, had ook in Nederland voor een hogere opbrengst kunnen zorgen.

WERD HET JUISTE AANTAL IJSJES GEVEILD?

Voor een veiling is het van essentieel belang dat er strijd tussen de bieders loskomt. Eén manier om dat te garanderen is door het juiste aantal kavels aan te bieden. Als vijf jongens vijf ijsjes kunnen verdelen, gebeurt er niets. Leuk wordt het pas als vijf jongens vier ijsjes verdelen. Of, nog beter, als ook nog eens de meisjes van de buren worden uitgenodigd.

Eind vorig jaar stelde staatssecretaris De Vries voor om vier frequentie-vergunningen te veilen. De vijf operators van mobiele telefonie in Nederland waren mordicus tegen. ,,Vier zou betekenen dat één van de bestaande operators geen toekomst heeft'', zegt Marc Gommers, leider van Dutchtone-veilingteam. ,,Het is moeilijk te verkopen dat een overheid vijf partijen toelaat op een markt om vervolgens een van hen de nek om te draaien.''

De industrie oefende druk uit op de overheid het aantal licenties te verhogen. De nationale operators wilden per se vijf vergunningen en géén aparte vergunning, gereserveerd voor een nieuwkomer. Renaud van Dutchtone: ,,Wij zouden er natuurlijk alles aan doen om de opbrengst van de veiling zo laag mogelijk te houden. We hebben actief gepleit voor vijf kavels én we wilden niet dat er een kavel werd gereserveerd voor een buitenstaander.'' Begin dit jaar ging De Vries akkoord, eind maart de Kamer.

In juni concludeerde Emiel Maasland, promovendus aan de Universiteit van Brabant, dat het Nederlandse veilingontwerp niet zou leiden tot hoge opbrengsten zoals in Groot-Brittannië, omdat de gekozen veilingmethode buitenstaanders ontmoedigde.

Ook de Nederlandse bedrijven wisten dit. Gommers: ,,Het was mij – en de andere operators ook – duidelijk dat de veiling geen 20 miljard gulden zou opleveren. Mijn eigen ruwe schatting kwam uit op 4,5 tot 5 miljard gulden. Maar we hadden niet de behoefte om dat van de daken te schreeuwen.''

WAAR BLEVEN DE BUREN?

Het fundament van het veilingontwerp was risicovol. ,,Als je vijf bestaande partijen hebt en vijf licenties uitlooft is dat geen uitnodiging aan het adres van nieuwkomers'', zegt speltheoreticus Eric van Damme, hoogleraar in Tilburg. ,,Vijf kan, maar dan moet je de participatie aan de veiling aantrekkelijk maken.''

Buitenstaanders, zoals het Amerikaanse Worldcom en Versatel uit Amsterdam, wilden garanties dat zij als nieuwkomers een eerlijke kans zouden krijgen. Worldcom pleitte voor meer vergunningen dan er operators zijn. De Vries achtte zes vergunningen niet wenselijk, dat zou technisch niet mogelijk zijn. Volgens KPN Research is het dat wel, zoals ook blijkt uit de Duitse veiling: daar zijn zes vergunningen verleend.

Worldcom wilde ook de garantie dat het met een eventuele UMTS-vergunning meteen aan de slag zou kunnen, ook al zou het als nieuwkomer nog niet beschikken over een eigen mobiel netwerk. Het wilde toegang tot het mobiele netwerk van, bijvoorbeeld, KPN totdat het een eigen netwerk zou hebben gebouwd. De Vries gaf ook aan dit verzoek geen gehoor.

Rob Rosendaal, directeur regelgeving van Worldcom in Nederland, bevestigt dat het gebrek aan ,,harde waarborgen'' voor nieuwkomers meespeelde bij het besluit van Worldcom om niet mee te doen aan de Nederlandse veiling. Ook andere mogelijke bieders trokken zich gaandeweg terug. Hetzij omdat ze hun kansen laag inschatten, hetzij omdat ze door de bestaande mobiele operators werden binnengehaald als partners.

WAAROM GEEN NOODUITGANG?

Het begin van de veiling op 6 juli was tumultueus. 's Ochtends voor aanvang werd bekend dat twee partijen, Hutchison uit Hongkong en het Brits-Amerikaanse NTL, afzagen van deelname. Er waren nog zes deelnemers over. Het `zwakke' Versatel moest het alleen opnemen tegen de vijf nationale mobiele operators.

De Vries was niet voorbereid op dit scenario, denkt Marc van der Heijden, lid van Versatels veilingteam. ,,Ik heb begrepen dat de overheid verschillende scenario's heeft gesimuleerd, maar dat daarbij altijd is uitgegaan van 10 à 15 bieders'', zegt hij. ,,Ik denk niet dat de overheid verwachtte dat er daarvan uiteindelijk maar zes zouden overblijven.'' De veilingprocedure kon op dat moment niet meer worden aangepast zonder enorm gezichtsverlies te lijden.

Bovendien stond de procedure muurvast. Op 7 april, toen de Britse veiling in volle gang was, werden de regels in de Staatscourant gepubliceerd. Van der Heijden: ,,De overheid kon niet meer bijsturen.'' Volgens hem was het beter geweest om het Nederlandse veilingontwerp pas na afloop van de Britse veiling vast te leggen.

DREIGEN MAG?

Eveneens tumultueus was het einde van de veiling. Versatel hield op maandag 24 juli op met bieden, naar eigen zeggen door een brief van Telfort waarin werd gedreigd met juridische stappen als Versatel zou doorgaan met bieden. Versatel had het ministerie de avond daarvoor ingelicht over de brief en gevraagd om de schorsing van Telfort. De Vries wees dit verzoek af omdat de brief ,,de handelingsvrijheid van Versatel tijdens de veiling onverlet laat''.

Het faxverkeer dat hierop volgde tussen de overheid, Versatel en Telfort duurde de hele ochtend en begin van de middag. Al die tijd gingen de biedingen gewoon door en liep de opbrengst op. De veiling werd pas om zeven over twee 's middags stopgezet, toen Versatel zich terugtrok uit de veiling. De opbrengst was toen 800 miljoen gulden hoger dan het aanvangsbedrag om negen uur 's ochtends.

,,De brief van Telfort was blijkbaar geen aanleiding om de veiling stil te zetten'', zegt Gommers van Dutchtone. ,,De overheid heeft hiermee een ongewenst precedent geschapen. Reken maar dat bij volgende veilingen soortgelijke brieven over de toonbank vliegen.'' Dutchtone onderzoekt of het die dag teveel betaalde terug te vorderen is. ,,Niet alle partijen beschikten over dezelfde informatie, terwijl je bij een veiling naar maximale transparantie moet streven.'' `Informatie-assymetrie' is volgens speltheoretici een doodzonde.

DEUGDE DE VOORBEREIDING?

In Groot-Brittannië is anderhalf jaar een open debat gevoerd over het veilingontwerp, bovendien is veel geëxperimenteerd. Volgens hoogleraar Van Damme is het Nederlandse ontwerp niet grondig doordacht. Symptomatisch zijn, voor hem, de fouten in het reglement. De `paskaarten' bleken bijvoorbeeld volstrekt nutteloos. Een andere fout was dat de overheid zich niet had ingedekt tegen het risico dat een bedrijf na de veiling de licentie niet zou kunnen betalen.

De overheid heeft te veel geleund op het succes van de GSM-veiling uit 1998, aldus Van Damme. ,,In Nederland heerste de opvatting: never change a winning team. Dus volgen we dezelfde procedure. Dat was een misvatting.'' Elke veiling moet vanaf de grond worden opgebouwd omdat de randvoorwaarden in elke situatie weer anders zijn. Markten kunnen in twee jaar tijd ingrijpend veranderen. Dus is het devies van Paul Klemperer, ontwerper van de Britse veiling: Horses for courses.

WAREN DE THUISSPELERS BEVOORRECHT?

Met het veilingontwerp gaf de overheid aan wat zij ziet als het optimale aantal spelers op de Nederlandse markt: vijf. Rosendaal van Worldcom vindt dat de overheid zich hiermee niet moet bezighouden. ,,Het is juist de taak van de overheid om de toetreding tot de markt te optimaliseren'', zegt Rosendaal. Daar houdt de taak van de overheid volgens hem op.

,,Overwegingen over de inrichting van de markt worden altijd ingehaald door de werkelijkheid'', zegt Rosendaal. ,,Het zijn irrelevante schijndiscussies.'' Niemand had drie jaar geleden kunnen bevroeden dat er in Nederland ruimte was voor de vijf huidige marktpartijen, aldus Rosendaal. Waarom geen zes spelers? Of meer?

De overheid had niet veel keus, meent Gommers van Dutchtone. ,,De Nederlandse markt was met vijf spelers al gemaakt.'' De kleine Nederlandse markt werd in 1998 tijdens de GSM-veiling al verdeeld: meer dan vijf partijen op deze markt is volgens Gommers, die een bestaande mobiele operator vertegenwoordigt, bedrijfseconomisch onhaalbaar. ,,Dat moet men bij Verkeer en Waterstaat ook wel weten.'' Het ministerie bevestigt dat markt-technische overwegingen een rol hebben gespeeld bij de beslissing om vijf vergunningen te veilen.

De overheid hinkte op twee gedachten: zij wilde de markt niet beschadigen en tegelijkertijd een neutraal en onpartijdig verdelingsmechanisme hanteren. ,,De overheid heeft met de veiling de schijn willen opwekken van objectieve allocatie'', zegt Gommers. ,,Ze heeft zichzelf daarmee schaakmat gezet.''

Er was een alternatief voor handen, zegt Gommers. Vanuit de overheid bezien was het Duitse veilingmodel misschien beter: de Duitse overheid stelde het aantal licenties niet zelf vast. De operators konden zelf sturen hoeveel marktpartijen er actief zouden worden afhankelijk van de uitkomst van de veiling (vier, vijf of zes vergunningen).

Gommers: ,,In de Nederlandse marktsituatie had het Duitse model goed kunnen uitpakken. Dan had je de telecombedrijven zelf laten beslissen of er in Nederland ruimte is voor vier, vijf of zes operators. Ik kan me best voorstellen dat bieders in Nederland er een premie voor over zouden hebben gehad om zelf de mate van concurrentie te kunnen bepalen.''

DOSSIER TELECOMwww.nrc.nl