UMTS-veiling is polderrommel

De blunders bij de veiling van UMTS-frequenties leiden niet alleen tot vragen over de gedemonstreerde incompetentie, maar ook over tekortschietend mededingingsbeleid, meent Sweder van Wijnbergen.

Minister Zalm kan de gedachte vergeven worden dat hij het met een veiling nooit goed kan doen. Haalt hij 1400 gulden per inwoner op, zoals bij de Duitse en Engelse UMTS veilingen, dan komt het verwijt dat de technologie de nek omgedraaid wordt door zoveel kapitaal uit de sector te zuigen. En maak je er gewoon op zijn Nederlands een polderrommeltje van en eindig je met nauwelijks een kwart van dat bedrag, dan krijg je het telefonie-equivalent van het who lost Russia-debat.

Allereerst dat kwart. Je kunt lang en breed praten over hoe kleine landen anders zijn dan grote landen, maar een factor vier verschil in opbrengst verklaar je daar niet mee. Hier is de belastingbetaler echt een miljard of tien, vijftien tekortgedaan voor het opgeven van de schaarstewaarde van de geveilde frequenties. Qua hoeveelheid weggegooid geld hebben we het hier over een tweede Betuwelijn, ook zo'n mooi staaltje van strak schatkistbeleid.

De problemen lagen zowel bij veilingontwerp als implementatie en leiden niet alleen tot vragen ten aanzien van gedemonstreerde incompetentie, maar ook, en misschien belangrijker, over tekort schietend mededingingsbeleid.

Het begon al bij het ontwerp. Nederland is dankzij het vlakke landschap en de grote mate van verstedelijking een goedkoop land om GSM-netwerken aan te leggen, en heeft dan ook veel `GSM-operators' (telecombedrijven): vijf in plaats van vier zoals in het veel grotere Duitsland en Engeland. Bij gelijke biedingsvoorwaarden zullen deze insiders, indien door concurrentie gedwongen, meer willen betalen dan een nieuwkomer. Niet omdat ze meer met die licentie gaan doen, maar omdat ze ook de `cashflow' van hun bestaande GSM operatie willen beschermen. Organiseer je die veiling vervolgens zoals staatssecretaris de Vries en minister Zalm hebben gedaan, met vijf blokken en vijf insiders en verder niets, dan weten nieuwkomers dat ze het niet gaan redden. Derhalve blijven ze weg, waardoor vervolgens die nodige concurrentie bij de veiling ontbreekt en de meerwaarde van de veiling wegsmelt als sneeuw voor de zon, precies wat er bij de Nederlandse UMTS- veiling is gebeurd.

Waarom dan die ongelukkige vijf-vijf combinatie? Staatssecretaris De Vries vertelde desgevraagd dat ze dat ook niet begreep, maar dat het niet anders kon vanwege Hogere Natuurkunde, met betrekking tot de frequenties. Dat ze het niet begreep was duidelijk waar, maar dat van die Hogere Natuurkunde klopte niet. De Duitsers gooiden namelijk nog geen maand later maar liefst twaalf blokken op de markt, weliswaar met een restrictie dat er op minimaal twee tegelijk geboden moest worden. Het Duitse ontwerp was slim omdat het van te voren duidelijk was dat er hoogstens twee insiders voor drie blokken (nodig voor nationaal bereik) zouden gaan, net zoals in Nederland. Dat garandeerde een uitkomst met vijf of zes licentiehouders en dus minstens één nieuwkomer.

Uiteindelijk werden dat er zelfs twee en ging niemand voor een blok van drie, zodat er in Duitsland nu zes `operators' komen, ondanks de Hogere Natuurkunde van Monique de Vries. Het resultaat van de aanwezigheid van twee buitenstaanders is dat UMTS in Duitsland aanzienlijk sneller geïntroduceerd gaat worden. Die nieuwkomers hebben geen GSM die nog uitgemolken moet worden en zullen zo de insiders geen keus laten. Nederland is wel geëindigd met uitsluitend gevestigde marktpartijen, en die zullen geen haast hebben de waarde van hun GSM-licentie te ondermijnen door een snelle overgang op UMTS.

Een andere benadering had overigens ook gekund. Waarom niet gewoon in de veilingvoorwaarden opnemen dat er minimaal een licentie naar een nieuwkomer zou gaan? Zo zouden nieuwkomers zeker geweten hebben een kans te hebben, zouden er meer nieuwkomers zijn geweest, zoals in Duitsland en Engeland, en zou, vanwege de daaruit voortvloeiende concurrentie, de opbrengst hoger geweest zijn.

Daarnaast liep de implementatie volledig uit de hand. Er was – na wat onduidelijke machinaties voor de veiling – uiteindelijk nog één nieuwkomer over, Versatel, die, na een trage start, voor vuurwerk begon te zorgen in de tweede week. Wat daarna volgde is puur operette, en dat alles onder het waakzame oog van onder anderen juristen van de NMa, de Nederlandse Mededingings Autoriteit. Telfort schreef Versatel een brief op poten en dreigde met hel en verdoemenis als Versatel zich niet snel zou terugtrekken. Een opzichtiger inbreuk op het veilingreglement is niet denkbaar.

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de organisator van de veiling en de NMa-juristen vonden van niet, met het prachtige argument dat Versatel de brief toch gewoon naast zich neer kon leggen. Als ik morgen bij een roofoverval iemand overhoop schiet, zou dat volgens deze redenering mogen omdat het slachtoffer dit had kunnen vermijden door zijn geld gauw te geven. Dat is waar, maar het feit dat een slachtoffer de gevolgen van een misdaad had kunnen verhinderen, geeft de misdadiger nog geen vrijbrief. Je vraagt je af wat voor juristen daarbij gezeten hebben. Enfin, exit Versatel. En vervolgens hielden de ambtenaren van Verkeer en Waterstaat deze evident belangrijke informatie nog een dag onder de pet, daarmee de operette nog een halve dag – en een paar honderd miljoen – verlengend.

Dit laatste was puur handel met voorkennis. Het ministerie had evident `koersrelevante' informatie, namelijk dat de zesde partij in een veiling van vijf zich teruggetrokken had, daarmee de veiling ten einde brengend. Door die informatie geheim te houden kwam er nog een volstrekt frivole biedronde bij op maandagochtend, die geen enkel doel diende, aangezien de kaarten bij het vertrek van Versatel definitief waren geschud. Dankzij dit misbruik van voorkennis is de overheid er in geslaagd een aantal private partijen op volstrekt oneigenlijke wijze een paar honderd miljoen uit de zak te kloppen, niet gedekt door de doelstelling van de veiling, die immers de facto al voorbij was. Aan de beurs zou een dergelijke transactie onmiddellijk teruggedraaid zijn door de toezichthouder, en met een minder intimiderende tegenpartij dan de overheid, zou iedereen al bij de rechter hebben gestaan.

Overigens is het waar dat Versatel zich wel erg makkelijk uit de veiling liet drukken. De onschuldige buitenstaander kan de gedachte vergeven worden dat hier misschien doorgestoken kaart in het spel is. Toekomstige samenwerking? Een goede `networkaccess-deal'? We zullen het nooit weten. Maar dat zou wel verklaren waarom Versatel er zo snel uitstapte, daarmee de overgebleven vijf insiders een verder oplopende prijs besparend. En dat alles onder de naïeve ogen van Verkeer en Waterstaat en de NMa. De verliezer was natuurlijk de belastingbetaler.

Welke van de twee versies van de operette waar is, zullen we nooit weten. In het eerste geval is een ongehoorde inmenging in het veilingsverloop onbestraft gebleven, en is de enige buitenstaander op volstrekt ongeoorloofde wijze buitenspel gezet. In het tweede geval is er op nog veel schadelijker wijze een loopje genomen met de mededingingsautoriteiten. In beide gevallen was er sprake van incompetentie alom bij de ambtenarij en rijst de verontrustende vraag of ons mededingingsbeleid niet ernstig tekortschiet; teveel zachte polderhandschoentjes en te weinig Amerikaanse haaientanden bij het onderzoek.

Dit is niet de eerste keer dit jaar dat zowel de NMa als Economische Zaken – overigens een opvallende afwezige in het hele veilingdebat – opzichtig de ogen sluiten voor evidente kartelvorming. Denk aan Ahold-Schuitema. Bijna 50 procent gecombineerd marktaandeel dominant? Welnee. Denk ook aan de curieuze lobby van Economische Zaken ten faveure van een verder kabelmonopolie. Allicht dat Telfort het aandurfde zo'n loopje te nemen met de verzamelde overheidsjuristen. Niet alleen de belastingbetaler, ook de consument zal uiteindelijk het slachtoffer zijn van wat verontrustend begint te lijken op een terugtrekkende beweging in mededingingsland.

Staatssecretaris De Vries, in een commentaar dat van meer enthousiasme dan inzicht getuigde, zei dat het allemaal niet erg was, een veiling gaat niet om geld maar om een `eerlijke' allocatie en zijn die vijf bedrijven niet prima? Gelukkig vroeg geen van de journalisten haar wat ze eigenlijk bedoelde met `eerlijk'. Eerlijk in de zin van gelijke kansen tussen outsiders en insiders was het in elk geval niet.

Een veiling is een instrument om een goede match te bewerkstelligen tussen enerzijds die frequenties en anderzijds de `operators' met de beste ideeën, de meest geloofwaardige organisatie, en adequate financiering. Dat soort spelers zullen er later ook het meeste aan verdienen, en zijn dus nu bereid het meeste voor die frequenties te betalen. Daarom gaat het bij een veiling wel om geld en niet om een `eerlijke' verdeling.

Er is dus meer aan de hand dan alleen maar een sof voor de belastingbetaler van 10 à 15 miljard. Met alleen maar bestaande GSM-operators in het bezit van een UMTS-licentie dreigt een vertraagde invoering van de nieuwe toepassingen waar UMTS de mogelijkheid toe biedt. Net zoals bij de eerdere actie van Economische Zaken om UPC en Casema nog wat meer bescherming te gunnen met hun evident slecht lopende invoering van breedband-internet, is laks mededingingsbeleid hier de vijand van precies die technologische vooruitgang die al die regeringsleiders zo stralend omarmden tijdens de Europese top in Lissabon. Een snelle invoering van de nieuwe economie vereist van de overheid goed mededingingsbeleid, mikkend op open netwerken, en serieuze investeringen in onderwijs. En geen televisiebeelden van wat giechelende ministers achter een laptop en polderveilingen.

Een goed georganiseerde en uitgevoerde veiling had dus meer geld opgeleverd. Maar haalt dit niet juist geld weg uit een sector waar veel geïnvesteerd moet worden, het argument tegen veilen van bijvoorbeeld Europarlementariër van Velzen? Een veiling haalt de schaarstewaarde van de geveilde frequenties weg bij de aandeelhouders van de winnaars en draagt die over aan de rechtmatige eigenaar, de Nederlandse burger. Dit leidt zeker niet tot hogere prijzen, alleen maar tot lagere koersen, zoals we na de Duitse veiling hebben kunnen zien. Een telefoniebedrijf zet, met of zonder veiling, zijn prijzen zo dat de winst gemaximaliseerd wordt, getemperd door concurrentie en lange termijn-overwegingen. Daarvan afwijken betekent lagere winst. Dus hogere prijzen berekenen vanwege de hoge veilingskosten, betekent mikken op lagere winst; een weinig logische reactie.

Ook over investerings-financiering hoeven we ons geen zorgen te maken. Als een investering adequaat rendement belooft komt die er, of er twee jaar eerder nu een veiling geweest is of niet. Het is mogelijk dat een bedrijf als de KPN tegen financieringsproblemen aanloopt, maar als banken het niet aandurven is het antwoord daarop allianties met een kapitaalkrachtige partner, niet het laten verpieteren van een licentie.

Veilen blijft een goed idee om schaarste efficiënt te verdelen, zoals bij de etherfrequenties gebeurd is. Maar daar is wel een overheid bij nodig die meer begrijpt van de economische problematiek dan nu het geval lijkt te zijn.

Sweder van Wijnbergen is hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam.