Kabinetsformatie nekt dualisme

Alle pogingen om de Kamer krachtiger tegenspel te laten bieden aan het kabinet zullen niet of nauwelijks van de grond komen. Kabinetsformatie, Torentjesoverleg en `parlementarisering' van het kabinet verhinderen dit, menen M. de Bruyne en B.J. van der Vlies.

Andermaal klinkt de klaagzang dat de Kamer tekortschiet tegenover het kabinet. Pleidooien en plannen om de positie van de Staten-Generaal tegenover de regering te versterken, zijn zo oud als de Staten-Generaal zelf. Min of meer parallel aan deze op gezette tijden geuite jammerklachten laait de discussie op over dualisme en monisme. In een dualistisch stelsel waken Kamer en kabinet elk voor de eigen zelfstandigheid en onafhankelijkheid. Kamer en kabinet houden gepaste afstand ten opzichte van elkaar. Bij het monisme ligt dat anders. Dan is er geen sprake van evenwicht, maar van overwicht van het ene orgaan ten opzichte van het andere.

Het is overigens goed te beseffen dat in de Nederlandse staatkundige verhoudingen nooit een consequent dualisme, noch een rücksichtslos monisme is gepraktiseerd. Het was en is in de praktijk altijd een kwestie van tendensen en accenten. Niet voor niets hebben kenners en beschrijvers van de Nederlandse staatkundige verhoudingen de naoorlogse dualistische praktijk altijd voorzien van het epitheton `gematigd', `beperkt' of `getemperd'. In dat opzicht was het artikel van de directeur van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Universiteit Nijmegen, Carla van Baalen, verhelderend (Opiniepagina, 17 juni). Zij hielp principiële en/of nostalgische dualisten uit de droom door erop te wijzen dat ook tijdens de – wat sommigen zien als – hoogtijdagen van het dualisme (jaren '50), monistische trekken aanwezig waren. In dit verband is het zinvol de vinger te leggen bij de kabinetsformatie. Eigenlijk gaat het in de verhouding kabinet-Kamer op dat moment, dat in principe voor vier jaren beslissend is, al grondig mis. Dat gebeurt op twee manieren.

In de eerste plaats is er de formatiemethode. Die is in de afgelopen decennia sluipenderwijs veranderd. Het zwaartepunt bij de formatie is duidelijk verplaatst van de formateur/toekomstige premier naar de Kamerfracties, met name de fractievoorzitters van de met elkaar onderhandelende partijen.

Wat betreft het regeerakkoord heeft het weinig zin om alle litanieën daarover te herhalen. Feit is dat die akkoorden (die er vrijwel altijd op de een of andere manier zijn geweest), zeker sinds ze dikker en gedetailleerder zijn geworden, door bewindslieden én Kamerleden (ook uit de coalitiefracties) ervaren worden als knellende keurslijven. Dat dit dodelijk is voor een goed dualistisch `gemeen overleg tussen regering en Staten-Generaal', is helder.

Waar een al dan niet gematigd dualist evenzeer van moet gruwen, is het sluitstuk van de formatie, de `bemanning' van het kabinet. Het (aan)zoeken van de bewindslieden was lange tijd het prerogatief van de aanstaande premier. Logisch, hij is degene die uiteindelijk moet werken met deze collega's. Tegenwoordig zijn het echter steeds vaker de fractievoorzitters die de kandidaat-ministers en -staatssecretarissen naar voren schuiven. Het duidelijkst wordt dat zichtbaar wanneer tussentijds een vacature in het kabinet moet worden opgevuld. Neem de recente herschikking na het vertrek van de in ongenade gevallen minister Peper. Wat gechargeerd gezegd: premier Kok wachtte met de armen over elkaar af welke `poppetjes' PvdA-fractievoorzitter Melkert naar voren zou schuiven.

Hiermee samen hangt de `parlementarisering' van de kabinetten. Onderzoek dat is verricht naar de samenstelling van kabinetten wijst uit dat bewindslieden steeds vaker worden gerecruteerd uit het parlement. In haar proefschrift Ministers in Beeld toont de Leidse historica W.P. Secker aan dat het aantal ministers met een parlementaire achtergrond na de Tweede Wereldoorlog een stijgende lijn vertoont. De Kamer is kennelijk een geliefd jachtterrein voor fractievoorzitters die op zoek zijn naar capabele bewindslieden. Beschikte in de periode 1946-1967 `slechts' 43 procent van de ministers over parlementaire ervaring, in de periode 1967-1990 was dat percentage al opgelopen tot 68 procent.

Deze `partijpolitieke kolonisatie' van de ministerraad (de Leidse politicoloog R. Andeweg) is de laatste jaren nog verhevigd. Wie de cijfers ziet die betrekking hebben op de laatste vijf kabinetten (Lubbers 1, 2 en 3 en Kok 1 en 2), constateert dat het percentage uit de Kamer op het pluche getilden inmiddels schommelt rond de 75 procent. Bij de staatssecretarissen tekent zich exact hetzelfde patroon af. Op z'n minst opmerkelijk daarbij is dat de ministersploeg die zich (aanvankelijk) nog het meest dualistisch toonde (Kok 1), het laagste aantal ex-parlementariërs herbergde: 50 procent. En dat er in het eerste kabinet-Lubbers, waar de toenmalige fractievoorzitter van de VVD, Nijpels, het `strategisch monisme' op losliet, meer uit het parlement gerecruteerde bewindslieden zaten dan ooit daarvoor: 76 procent. Het zittende kabinet `scoort' zelfs één procentpunt meer.

Of, en in hoeverre deze `parlementarisering' van het kabinet invloed heeft op de verhouding kabinet-Kamer, is nooit echt onderzocht. Maar niet onaannemelijk is dat ministers die uit de Kamer komen sneller en makkelijker de weg zullen weten te vinden naar hun vroegere werkplek, het Binnenhof, dan mensen van buiten. Dat hoeft op zichzelf natuurlijk geen enkel bezwaar te zijn (kan zelfs voordelen hebben), maar dat dit – om het maar zacht te zeggen – niet bevorderlijk is voor een dualistische houding, is onmiskenbaar. Een kabinet dat voor driekwart deel bestaat uit ex-Kamerleden, zal eerder ten prooi vallen aan `ongewenste staatsrechtelijke intimiteiten' met ex-collega's dan een kabinet dat is samengesteld uit bewindslieden die niet zijn grootgeworden en geconditioneerd onder de befaamde Haagse kaasstolp. Ook vanuit de Kamer bezien gaat van het feit dat er zoveel ex-parlementariërs het kabinet inschuiven een monistische werking uit. De lijntjes zijn hoe dan ook korter. De achterblijvers in de Kamer zien zich voortaan in de debatten staan tegenover mensen met wie lange tijd gezamenlijk werd opgetrokken. In de sterkste mate geldt dat natuurlijk voor de woordvoerders van de coalitiepartijen, die nu zaken kunnen gaan doen met oude fractiecompanen. Onderonsjes zijn stukken makkelijker met oud-collega's dan met vreemdelingen in Den Haag. Uiteraard is hiermee niet alles gezegd (factoren als iemands persoonlijkheid en zijn of haar positie in de partij spelen zeker mee), maar het is niet voor tegenspraak vatbaar dat ook deze omstandigheid weinig zal bijdragen aan de gewenste afstandelijkheid tussen de Staten-Generaal en de regering.

Gelet op het bovenstaande is de voorspelling gewettigd dat alle pogingen om de Kamer een krachtiger tegenspel te laten bieden tegenover het kabinet, alle oprechte bedoelingen ten spijt, niet of nauwelijks van de grond zullen komen. De gegroeide formatiepraktijk, maar ook het monistische Torentjesoverleg tussendoor alsmede de verzwagering van Kamer en kabinet door de `parlementarisering' van laatstgenoemd orgaan, staan een fermere, meer dualistisch opererende Kamer in de weg. Wie meer dualisme wil en een Kamer die krachtiger tegenspel biedt, zal moeten beginnen bij de kabinetsformatie. Er is dan ook een schone taak weggelegd voor de fractievoorzitters van de bij de komende formatie betrokken partijen.

Drs. M. de Bruyne is voorlichter van de SGP-fractie in de Tweede Kamer. Ir. B.J. van der Vlies is voorzitter van deze fractie.