Federaal Europa vergt herculeswerk

Pleidooien voor verdergaande Europese integratie krijgen zelden een warm onthaal. Toch is het niet ondenkbaar dat een groep gelijkgestemde landen terzake het voortouw neemt, meent Ian Davidson.

Joschka Fischer, de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, heeft met zijn visie op een federalistische Europese Unie de knuppel in het hoenderhok gegooid. Dat in Groot-Brittannië het eurosceptische dagblad The Times Fischers ideeën zou afwijzen, lag voor de hand. Maar ook in Frankrijk, dat traditioneel vierkant achter het partnerschap met Duitsland staat, heeft hij een lichte storm ontketend, met als sensationeelste windvlaag de reactie van de Franse minister van Binnenlandse Zaken Jean-Pierre Chevènement, als zouden de Duitsers hun nazi-verleden nog niet geheel achter zich hebben gelaten.

Deze onbeheerste reacties lijken wellicht bizar. Zo maakte Fischer al meteen duidelijk dat hij alleen zijn persoonlijke opvatting uitte en niet officieel namens de Duitse regering sprak. Bovendien bleek al snel dat de Franse regering zijn federalistische visie niet deelde. Hubert Védrine, de Franse minister van Buitenlandse Zaken, kenschetste Fischers ideeën als `ambitieus', hetgeen vriendelijk klinkt maar in feite diplomatieke geheimtaal is voor `goedbedoeld maar onrealistisch'. Toen de Franse en Duitse politieke leiders elkaar enkele dagen later ontmoetten voor een gedachtewisseling over Europa, onderschreven zij Fischers uitlatingen niet.

Toch mag nog niet direct de conclusie getrokken worden dat het voorval geheel onbeduidend is. Joschka Fischer heeft zijn federalistische visie ontvouwd omdat naar zijn opvatting een vorm van federalisme nodig zal zijn, wil de Europese Unie blijven functioneren na een uitbreiding die de landen van Midden- en Oost-Europa omvat. En hij staat in die opvatting niet alleen.

Vorig jaar maakte Roman Prodi, voorzitter van de Europese Commissie en ex-premier van Italië, duidelijk dat volgens hem de uitbreiding een radicale constitutionele hervorming van de EU vergt. En hetzelfde zei ook een comité van `Drie Wijze Mannen' onder leiding van de Belgische ex-premier Jean-Luc Dehaene. En dit jaar is een constitutionele hervorming van de Unie bepleit door Valéry Giscard d'Estaing, voormalig Frans president, en ex-bondskanselier Helmut Schmidt alsmede door Jacques Delors, ex-voorzitter van de Europese Commissie.

De EU-regeringen echter lijken ieder streven naar radicale oplossingen uit de weg te gaan. Afgelopen december erkenden ze dat, voorafgaand aan de uitbreiding, enige constitutionele verandering nodig zou zijn. Maar ze spraken tevens af dat die tot een minimum beperkt moest blijven: een geringe uitbreiding van de besluitvorming bij meerderheid van stemmen; enkele aanpassingen in het relatieve stemgewicht van grote en kleine landen; en enige veranderingen ten aanzien van de Commissie. De Franse regering leidt in de tweede helft van dit jaar de onderhandelingen over deze bescheiden aanpassingen, met als eerste prioriteit geen controverses uit te lokken.

Dat regeringen huiverig zijn voor radicale oplossingen is wellicht niet prijzenswaardig, maar wel begrijpelijk. Eén reden hiervoor is de gedaalde populariteit van de Europese integratiegedachte in vele landen. Maar uiteindelijk zijn constitutionele veranderingen alleen mogelijk bij unanieme goedkeuring, en diverse EU-regeringen, de Britse voorop, zullen zich tegen ieder apert federalistisch streven verzetten.

In het verleden drongen Frankrijk (onder president Mitterrand) en Duitsland (onder bondskanselier Kohl) regelmatig aan op verdergaande integratie, in weerwil van Britse bedenkingen. Maar thans zijn Frankrijk en Duitsland minder eensgezind over een gemeenschappelijke Europese strategie, en lijkt hun inzet voor de Europese integratie minder krachtig. De Franse regering voelt er dan ook weinig voor een confrontatie met de Britten te forceren als in de toekomst wellicht kans bestaat op een milder compromis.

Het probleem is dat dit ontwijkingscomplot wel eens zou kunnen falen, en de kracht van Fischers toespraak is, dat hij de eerste minister is die dat publiekelijk zegt, ook al doet hij alsof hij het zegt als privé-persoon. ,,Uitbreiding,'' zegt hij, ,,zal een fundamentele hervorming van de Europese instellingen noodzakelijk maken. Hoe immers zou een Europese Ministerraad met dertig staats- en regeringshoofden eruit zien? Hoe lang zullen vergaderingen van de Ministerraad gaan duren? Dagen, misschien zelfs weken?''

Zijn antwoord is dat het stapsgewijze integratiemodel dat de afgelopen halve eeuw is gehanteerd, niet meer zal werken, en dat een zo grote Unie een federale Unie zal moeten zijn, zij het nog steeds bestaande uit traditionele nationale staten. De Unie moet worden gereconstrueerd, met een nieuwe constitutie, gegrondvest op fundamentele mensenrechten. Er moet een duidelijke verdeling van welomschreven competenties komen tussen de Unie en haar lidstaten. En de democratie moet worden versterkt door twee Kamers.

Fischers recept heeft wellicht grote verdienste, maar het te omschrijven als `ambitieus' is wel heel zwak uitgedrukt. Om te beginnen impliceert het een ingrijpende herziening van het Verdrag over de Europese Unie, evenals een heroverweging van bestaand EU-beleid. Dat zou onder de gunstigste omstandigheden al een herculeswerk zijn, maar het verzet van diverse lidstaten maakt het thans tot een haast bovenmenselijke opgave. Bovendien denkt Fischer zijn federale metamorfose te laten ingaan over ongeveer tien jaar, ná de uitbreiding, dus zal het aantal tegenstanders van het federalisme dan wellicht nog groter zijn dan thans.

Wanneer de de belemmeringen voor Fischers federalistische visioen te groot blijken, is er wellicht een alternatief: een groep gelijkgestemde landen zou een voorhoede kunnen vormen, tot een nieuw verdrag kunnen komen en zelfs een federale regering kunnen vormen. Hier blijken het Franse en het Duitse denken samen te komen. Want kort voor de toespraak van Fischer heeft de Franse premier Lionel Jospin nog betoogd dat de elf landen in de eurozone een economische regering voor Europa moeten gaan vormen. De toekomst van de Europese integratie ligt misschien bij die landen die er behoefte aan hebben, en de overigen (lees: de Britten) zullen die wellicht niet meer weten tegen te houden.

Ian Davidson is als fellow verbonden aan het Europese Beleidscentrum in Brussel en voormalig columnist van de Financial Times.

© Project Syndicate

    • Ian Davidson