Herovering van publiek domein

De regering heeft de afgelopen jaren te snel en te makkelijk overheidsbedrijven geprivatiseerd, zegt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. De bescherming van de publieke belangen was vaak een sluitpost.

Als de jaren zeventig de jaren van de `maakbare samenleving' waren met voor elk probleem een apart overheidsloket, dan waren de jaren negentig de jaren van de `maakbare markt' met begrippen als concurrentie, deregulering en privatiseringen. ,,Het is opvallend dat het geloof in de maakbaarheid van de samenleving uit de jaren zeventig verdwenen mag zijn, terwijl het geloof in de maakbaarheid van de markt in de jaren negentig nog springlevend is'', schrijft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).

De WRR publiceerde gisteren het rapport De borging van publiek belang, waarin de privatisering van overheidsbedrijven tegen het licht wordt gehouden. De studie, waaraan twee jaar is gewerkt, komt allerminst uit de lucht vallen. Sinds het aantreden van het eerste kabinet-Lubbers in 1982 is `marktwerking', zoals de WRR signaleert, een belangrijk geloofsartikel van de overheid. Gemeentelijke accountantsdiensten, afvalverwerkers, kabelbedrijven en de telefonie gingen over in particuliere handen, terwijl nu de (traditionele) nutsbedrijven zoals voor stroom uit overheidshanden aan het verdwijnen zijn. ,,Vrij geruisloos zijn (...) indrukwekkende veranderingen tot stand gebracht'', schrijft de WRR. De privatiseringsplannen van de energiebedrijven Essent en Nuon, die net bekend zijn geworden, zijn een teken van de aanhoudende marktdynamiek.

Tegelijkertijd is er in het politieke klimaat een omslag voelbaar, die door Eurocommissaris Bolkestein al is omschreven als een `poolwind'. De Raad van State wil privatiseringen voorlopig op een laag pitje zetten. PvdA-fractievoorzitter Melkert heeft een rem op privatiseringen bepleit. Het CDA filosofeert over `maatschappelijke ondernemingen'. Premier Kok heeft eind vorig jaar onder druk van de Eerste Kamer gesproken over de noodzaak van `reflectie'.

De bedenkingen lijken te worden ingegeven door opgedane ervaringen met privatiseringen, die blijkens recente wetenschappelijke studies en rapporten van de Rekenkamer niet alleen maar positief zijn. De gezondmaking van de overheidsfinanciën en de huidige hoogconjunctuur maken bovendien – anders dan voorheen – de verkoop van tafelzilver om financiële redenen overbodig. Ten slotte staan na de verkoop van tamelijk neutrale bezittingen als stadsdrukkerijen nu de emotioneel veel gevoeliger nutsleveranciers als de streekvervoerbedrijven op de rol.

Het WRR-rapport bevat in hoge mate de gewenste reflectie en is de eerste integrale analyse van twintig jaar privatiseringen in Nederland. Het oordeel van de raad dat ,,de regering de afgelopen jaren te vaak te ondoordacht en te onvoorbereid heeft gekozen voor marktwerking'' is hard. Politici hebben zich onvoldoende bekommerd om de publieke belangen, in het geloof dat de concurrentie wel zou zorgen dat alle burgers aan hun trekken zouden komen. De regering heeft ook niet één algemeen privatiseringsbeleid; elke sector heeft zijn eigen beleid ontwikkeld.

De kritische conclusies ten spijt kan de WRR-studie zeker niet worden gelezen als een pleidooi tegen privatiseringen – en evenminals een pleidooi ervoor. Zoals de titel al aangeeft gaat de WRR uit van het `publieke belang'. Dat is een belang dat is aangemerkt als `maatschappelijk' (bijvoorbeeld de toegankelijkheid van de gezondheidszorg), maar dat zonder overheidsbemoeienis niet door de markt of samenleving wordt gewaarborgd. Of een bedrijf nu in overheidshanden is of particulier bezit, er zijn volgens de WRR altijd borgingsmechanismen nodig om het publieke belang te verzekeren.

Wàt de publieke belangen zijn is volgens de WRR een politieke vraag, die eerst beantwoord moet worden voordat gekeken kan worden hóe dat belang moet worden geborgd en of dat bij de overheid of bij particulieren moet. In de praktijk hebben politici echter eerst besloten tot privatisering en dan pas gekeken of er nog publieke belangen waren. Dat heeft ertoe geleid dat allerlei privatiseringen zijn verzand, zoals bij de spoorwegen, waarbij het door een veelvoud aan publieke belangen (milieu, filebestrijding) onmogelijk is gebleken om concurrentie te organiseren.

De WRR adviseert het kabinet om nu wel goed na te denken en te discussiëren over welke publieke belangen er zijn en geeft ook een kleine handleiding voor de borging. Privatiseer alleen als de publieke belangen duidelijk en uitvoerbaar zijn, niet te veel belangen door elkaar lopen (zoals bij de spoorwegen), concurrentie mogelijk is en toezicht goed is te organiseren. Zorg voor meer dan één van van de vier borgingsmechanismen, die de WRR onderscheidt: wetten en contracten, concurrentie, hiërarchie en institutionele borging (waarden zoals de beroepseer van een arts).

Het privatiseringsbeleid zal ook voortdurend moeten worden aangepast, omdat de wereld om Nederland heen voortdurend aan verandering onderhevig is. Zo veranderen technologische vernieuwingen de aard van het publieke belang. Moest de overheid begin deze eeuw nog zelf stroom maken en leveren, nu kan de markt dat en beperkt het publieke belang zich bijvoorbeeld tot de toegankelijkheid van de elektriciteitsnetten voor meerdere partijen. De internationalisering zet druk op Nederland om sectoren open te breken, terwijl tegelijkertijd de Europese regels de speelruimte voor de nationale overheid beperkt om borging af te dwingen met wetgeving. ,,Die dynamiek kan zo groot zijn'', schrijft de WRR daarover, ,,dat beter eerst van experimenten kan worden geleerd, dan wel zelfs beter geheel van een herschikking kan worden afgezien.''

De overheid moet ,,strakke regie'' gaan voeren, vindt de WRR. Dat lijkt bijna een oproep om weer iets van het geloof in de `maakbare samenleving' te hervinden, in de zin dat de overheid niet alleen vertrouwt op de markt, maar de eigen sturende rol weer op zich neemt.

    • Karel Berkhout