De overheid als marktmeester

De regering heeft de afgelopen jaren ,,te ondoordacht en te onbevoorbereid'' gekozen voor marktwerking, concludeert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). ,,Achter de privatiseringen zit een te clichématig mensbeeld, waarbij de burger is verengd tot consument'', vindt WWR-lid professor Wim Derksen. ,,De NS is in een grijs tussengebied beland.''

Wim Derksen (48) heeft gemengde gevoelens bij de treinstations in Nederland. ,,Het station in Groningen is helemaal gerestaureerd en prachtig, teruggebracht in zijn maatschappelijke functie voor de stad. Maar andere stations in het land worden tegelijkertijd verruïneerd, omdat overal kousen en neusdruppels verkocht moeten worden.'' Derksen ziet daarin ,,heel mooi de spanning tussen dienstbaarheid en de gerichtheid op winst'' waarin de Nederlandse Spoorwegen gevangen zitten. ,,NS had een belang in Telfort en zette Telfort-telefoons op de stations, terwijl iedereen nog een kaartje in zijn zak had om te bellen met een telefoon van KPN.''

Prof. dr. W. Derksen, lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), is een treinliefhebber, die wagons `bakken' noemt. In zijn werkkamer in de statige kantoorvilla aan het Haagse Plein 1813 spreekt Derksen over het WRR-rapport Het borgen van publiek belang. Treinen en de spoorwegen zullen als illustraties veelvuldig opduiken in Derksens betoog over privatiseringen in Nederland, waarnaar een projectgroep onder zijn voorzitterschap twee jaar studie heeft gedaan.

De conclusies van de WRR zijn hard. De regering heeft de afgelopen jaren ,,te ondoordacht en te onvoorbereid'' gekozen voor marktwerking, zodat soms weer op besluiten moet worden teruggekomen. De WRR noemt als voorbeelden het terugdraaien van de privatisering in de sociale zekerheid en van de marktwerking in de thuiszorg. En constateert – niet als eerste – dat bij de verkoop van de kabel vooral naar de opbrengst is gekeken en dat duidelijk is geworden dat – daar zijn de treinen – de verwachte concurrentie op het kernnet van de spoorwegen nagenoeg onmogelijk is.

Deze gebreken komen doordat politici te vaak hebben verzuimd vast te stellen ,,waar de overheid voor staat'', zoals Derksen dat noemt. De WRR onderscheidt het `maatschappelijk belang', bijvoorbeeld dat iedereen schoon drinkwater krijgt, en het `publiek belang', namelijk een maatschappelijk belang dat niet door de samenleving of markt kan worden geregeld. De politici moeten beslissen wat dat publieke belang is en vervolgens zorgen voor een borging daarvan, of dat nu bij de overheid gebeurt of bij een particulier bedrijf. De kern van het betoog van de WRR is dat bij privatisering de publieke zaak meer aandacht verdient dan die nu krijgt.

Het debat over `wat wil je regelen in de samenleving' wordt volgens Derksen namelijk ,,heel mondjesmaat gevoerd'', terwijl politici wel verzand zijn geraakt in een tegelijk ideologische en technocratische discussie over privatiseringen. ,,Aan de ene kant is de politieke discussie heel ideologisch met een zweem van `de markt is beter' die overal overheen gaat. Vervolgens krijg je aan de andere kant een technocratisch debat, van `het moet en dus gaan we het organiseren'. Het rare is dus dat waar je ideologie zou willen hebben, namelijk bij de vraag `welke publieke belangen zijn in het geding waarbij de overheid een eindverantwoordelijkheid heeft', daar is-ie dus niet. Waar de ideologie niet zou moeten zijn, namelijk bij de manier waarop de publieke belangen geborgd moeten worden, daar is-ie dus wel.''

Pas tijdens of na de privatisering worden de politici zich bewust van alle publieke belangen die in het geding zijn. ,,Een heel mooi voorbeeld vind ik altijd de Nederlandse Spoorwegen'', zegt Derksen niet onverwachts. ,,In de Tweede Kamer werd eerst alleen maar gesproken over het behoud van de onrendabele lijnen na de verzelfstandiging van de NS, zoals het traject Mariënberg-Almelo. Gaandeweg kwamen er meer publieke belangen boven. De NS had namelijk uitgerekend dat het als privaat bedrijf veel aantrekkelijker is om tijdens de spits niet met meer treinen te gaan rijden. Toen zeiden politici ineens: `Ja, maar wacht eens, die spoorwegen zijn er ook om de congestie rond de grote steden te bestrijden!'

Dergelijke ervaringen lijken wel te hebben geleid tot een zekere bezinning in Den Haag, waar het kabinet onlangs een notitie over privatiseringen uitbracht. ,,De discussie verschuift'', signaleert Derksen. De nogal technocratische `beslissingsboom' die oud-topambtenaar van Economische Zaken Van Wijnbergen vorig jaar naar buiten bracht als blauwdruk voor privatiseringen, wordt door de WRR verworpen. ,,Daarin wordt nergens gesproken over de borging van het publieke belang. In de kabinetsnotitie van begin dit jaar wel, maar alleen als randvoorwaarde, zo van `let op dat je ook dat in de gaten houdt'.''

Derksen is aan de andere kant ook niet onder de indruk van de politieke omslag die bijvoorbeeld gestalte heeft gekregen in de onder druk van minister Pronk (Milieu) genomen beslissing het water in overheidshanden te houden. ,,Pronk zegt: `Water is altijd een publiek belang'. En dat zou dan dus ook door de overheid moeten worden verzorgd. Dat is een stap de andere kant uit, die even onlogisch en even weinig beredeneerd is als de gedachte dat privatisering altijd de oplossing is. Geef nou maar aan wat van water precies het publieke belang is en vraag je dan af of je dat met private partijen kunt organiseren of niet.'' De opmerking van PvdA-fractievoorzitter Melkert, die `ja, mits' wil vervangen door `nee, tenzij', vindt de sociaal-democraat Derksen zelfs ,,heel makkelijk en goedkoop'' en eerder voortkomen uit politieke sentimenten dan uit een grondige analyse.

Dat minister Netelenbos (Verkeer) de verzelfstandiging van de NS deels wil terugdraaien, ontmoet meer begrip bij Derksen. ,,De NS belichaamt een groot aantal verschillende publieke belangen, maar is in een grijs tussengebied terechtgekomen. Dan is het natuurlijk logisch dat de minister op een gegeven moment zegt: `Welke tucht geldt hier nu eigenlijk? Die van de markt of van de overheid?' Nu er geen concurrentie mogelijk blijkt te zijn, zal de overheid de tucht weer zelf moeten organiseren. Dan moet de president-directeur van de NS maar weer een dienstbevel krijgen van de minister. Je kunt dan wel het management uitbesteden via een tender. Daarbij vraag ik me overigens af of dat niet veel simpeler is te regelen via de nieuwe ambtenarenwet. Een slecht functionerende directeur moet je toch gewoon kunnen ontslaan?''

De politieke bezinning, zoals die tot uitdrukking komt in de woorden van Melkert en de daden van Netelenbos, weerspiegelt een onbehagen bij de burger, die niet uitsluitend als homo economicus wenst te worden gezien. ,,Achter de privatiseringen zit een te clichématig economisch mensbeeld, waarbij de burger is verengd tot consument. De burger wordt er beter van, want marktwerking zorgt ervoor dat hij krijgt wat hij nodig heeft, is het gevoel. Maar de burger is meer dan een consument en hecht ook aan bepaalde publieke belangen. Het debat is gedomineerd door het marktmechanisme, er is ook een democratisch mechanisme waarmee burgers hun andere belangen tot uitdrukking brengen. Nu groeit het besef dat mensen niet alleen maar uit zijn op het zo goedkoop mogelijk kopen van spullen.''

De treinreiziger Derksen wijkt even uit naar de autoweg. ,,Op de snelweg wil iedereen harder rijden en goedkopere benzine, en eigenlijk ook de file over de vluchtstrook passeren. Maar je wil ook graag dat de politie de eerste automobilist die over de vluchtstrook rijdt, bekeurt. Heerlijk vinden we dat! Dat laatste aspect is bij de privatisering buiten beeld gebleven, daar werd gedacht dat iedereen over de vluchtstrook wil rijden.''

Bekeuring staat hier voor de `borging' van het publieke belang, die centraal staat in het WRR-rapport. De Raad pleit voor verscheidene borgingsmechanismen – dus bijvoorbeeld niet alleen `concurrentie' maar ook wetgeving. Voor een `marktmeesterschap' van de overheid, die met toezicht moet zorgen dat er werkelijk concurrentie mogelijk is. Voor een gegarandeerde informatievoorziening, die dat toezicht mogelijk moet maken. Voor een grote transparantie door het scheiden van functies, van bijvoorbeeld een netwerk als de gasleidingen van de operator, het gasdistributiebedrijf.

De liberalisering van de nutssectoren en de privatisering van de nutsbedrijven is op dit moment in volle gang, alle bezinning ten spijt. De stroomsector wordt stapsgewijs vrijgegeven. De nieuwe gaswet is onlangs door de Kamer aangenomen. De liberalisering van het streekvervoer is nog onderwerp van gesprek tussen Netelenbos en de Kamer. Het is de vraag in hoeverre de manier waarop de overheid deze sectoren aan het openbreken is voldoet aan de aanbevelingen van de WRR.

Zo blijven de regionale elektriciteitsnetten economisch in handen van de energie-distributiebedrijven, terwijl het nog steeds de vraag is of het landelijke hoogspanningsnet – tegen de zin van minister Jorritsma – inderdaad in overheidshanden blijft. ,,Het is inderdaad iets heel anders of je het netwerk uit handen geeft of dat je op het netwerk een aantal private partijen laat concurreren. Ik zeg niet dat het niet kan, het netwerk in private handen, maar je moet wel ongelooflijk goed regelen dat ook andere partijen op het net mogen. Het is zonder meer ingewikkelder om de publieke belangen veilig te stellen als het netwerk in private handen is. En het is in principe een schonere oplossing om het netwerk bij de overheid te laten.''

De vraag is of dat niet te weinig gebeurt. Derksen relativeert dat met het voorbeeld van – hoe kan het anders – de spoorwegen, waar de taakorganisaties al uit elkaar zijn gehaald. ,,Als je toch maar één partij hebt die treinen rijdt, dan moet je de zaak misschien maar niet uit elkaar trekken. Er zijn landen waar het spoor is van het bedrijf dat de treinen rijdt.''

Bij de behandeling van de gaswet in de Kamer is met een amendement wel getracht om het gasleidingnet in overheidshanden te houden, maar daarvan is afgezien na een heftig protest van de sector. ,,Bedrijven willen geen concurrentie, bedrijven willen monopolist worden. Dat is logisch, maar je moet het wel weten'', analyseert Derksen: ,,Naar te privatiseren bedrijven is te veel geluisterd.'' Die golden veelal als de belangrijkste adviseur van de beleidsmakers, de nationale of regionale overheden. terwijl de bedrijven al afscheid aan het nemen waren van die overheden met hun publieke belangen. ,,Die zullen niet roepen: kunt u de publieke belangen goed regelen?''

,,Wat vervelender is, is dat bij de overheid soms ook een houding bestaat dat ze het ook wel leuk vinden als het niet goed georganiseerd is. Bij een gemeente die ik onderzocht zou de parkeergarage na privatisering heel efficiënt worden. In de praktijk bleek dat de parkeertarieven twee keer zo hoog werden, maar de politiek had geen zin om dat zelf te doen. En dan geef je het dus weg. Dat zie je vaker. Zo van `ik ben ook in de Kamer niet meer aanspreekbaar. Die kan me niet meer lastig vallen met meneer Den Besten [tot voor kort president-directeur van NS, red.].' Het wordt dan een soort slaapmiddel voor politici.''

De overheid is vaak ook gedwongen te luisteren naar het bedrijf, ,,omdat daar de informatie zit.'' Informatie is cruciaal voor het uitoefenen van toezicht, maar de WRR schetst dat deze informatie moeilijk is te krijgen. ,,Als je bedrijven privaat maakt is er geen enkele mogelijkheid om informatie zomaar gratis te verkrijgen. Bij een overheidsmonopolist is het al ingewikkeld, maar dat probleem wordt alleen maar groter als je de zaak op afstand plaatst, zegt Derksen: ,,Bij privatisering is het gevaar dat de overheid een enorme informatie-achterstand zou kunnen oplopen, waardoor ze niet weten hoe de publieke belangen behartigd moeten worden.''

Dat betekent niet dat je maar moet afzien van privatiseringen, vindt Derksen. Zo wordt het streekvervoer in Nederland geliberaliseerd door het uitgeven van concessies aan bedrijven die voor een beperkt aantal jaren exclusief bussen (en treinen) mogen laten rijden in een gebied. Ervaringen in het noorden van Nederland leren dat de private monopolist veel informatie niet wenst te geven. ,,Het maatschappelijk belang is ook dat er goedkoop openbaar vervoer is. En als het nou heel veel goedkoper kan door het privatiseren van het streekvervoer, en er inderdaad een beetje onzekerheid ontstaat over het ophalen van bejaarden, het publieke belang, dan is dat dus een politieke afweging die je maakt.''

Derksen is redelijk optimistisch over het streekvervoer: ,,Als er echt concurrentie komt, dan komt die informatie wel boven.'' Als, maar de WRR geeft al aan dat de eerste concessiehouder een goede kans maakt ook de tweede concessiehouder te worden. ,,Bij streekvervoer spelen naar verhouding weinig publieke belangen, in de zin dat wat de markt kan leveren niet zo ver afligt van wat de overheid zou willen hebben. Bovendien, ons streekvervoer is al belabberd; de weduwe in Appelscha krijgt al lang geen bus meer. Daarom ben ik ook positief-optimistisch over het streekvervoer, omdat er al geen redelijk streekvervoer meer is.''

In het privatiseringsdebat is vaak het argument gebruikt dat het moet van Europa. ,,Dat is de helft van het verhaal. Als je de weg van de privatisering niet opgaat, dan hoeft niks van Europa. De Europese richtlijn zegt alleen dat als je de eigen organisatie op afstand plaatst en er een soort marktpartij van maakt, dan moeten ook andere marktpartijen het recht hebben een bod te doen'', zegt Derksen. Bovendien, zo waarschuwt de WRR: eenmaal een eerste stap gezet op het pad van marktwerking, en je kunt niet meer terug, zo verordonneert Europa. ,,Wel is het zo dat naarmate het in andere landen gewoner is dat iets een marktactiviteit is, dat je dan wordt gedwongen hetzelfde te doen.''

Is het Nederlandse besluit over het drinkwater dan nog houdbaar? ,,Nutssectoren zijn heel internationaal en overal zijn dit soort verschuivingen. Je kunt niet zeggen: Nederland doet niet mee. Als overal water is geprivatiseerd, dan lijkt het mij zeer onwaarschijnlijk dat Nederland dit kan tegenhouden.''

De internationale ontwikkelingen, zoals internet, ondermijnen ook de bevoegdheden van de ,,natie-staat, die een deel of deeltje van zijn handelingsmogelijkheden zal kwijtraken''. De minister van Justitie wil misschien wel iets doen tegen kinderporno op internet, maar kan weinig. ,,Je zult zien dat de overheid een aantal publieke belangen zal schrappen. Het maatschappelijk belang blijft hetzelfde, maar iets publiek belang noemen betekent ook dat je er verantwoordelijk voor bent'', zegt Derksen. ,,Politici hebben er vaak moeite mee te zeggen dat ze iets niet meer kunnen, omdat dit de suggestie wekt dat ze niet meer willen. Maar sommige dingen moet je niet meer willen omdat je ze niet meer kan.''

    • Jaco Alberts
    • Karel Berkhout