Weg met de evenredige vertegenwoordiging

Het kiesstelsel heeft grote invloed op de politieke cultuur. Italië tobt er al jaren mee. Morgen is er weer een referendum. De politicoloog als onderhoudsmonteur.

Sinds het referendum van juni 1946 dat van Italië een Republiek maakte, heeft het land 57 kabinetten gehad en 24 verschillende premiers. Een regering blijft gemiddeld minder dan een jaar aan de macht. In het parlement zit een veertigtal politieke partijen en premier Giuliano Amato moet negen coalitiepartijen tevreden houden. Italië lijkt soms een verdoemd land, voor altijd worstelend in politiek drijfzand en veroordeeld tot chronische politieke instabiliteit.

Tot midden jaren negentig was de hoofdoorzaak de felle machts- en richtingenstrijd binnen de alles dominerende christen-democratische partij. Iedere minuscule verschuiving tussen de correnti, de interne partijstromingen, moest worden vertaald in een kabinetswijziging. Toen de Democrazia Cristiana versplinterde onder corruptie- en mafiaschandalen, groeide de hoop op een politiek tweestromenland, met een regelmatige wisseling van de wacht en stabiliteit tijdens de regeerperiodes. Maar sinds de instorting van het oude bestel zijn er kabinetswisselingen geweest in 1994, 1995, 1996, 1998, 1999 en in april 2000.

De verklaring voor deze instabiliteit ligt voor een groot deel bij de politici die het spel op deze manier willen spelen. Maar zeker zo belangrijk is de ruimte die de politieke spelregels bieden. De gelegenheid maakt de dief. In de discussie over politieke vernieuwing gaat het zeker zo vaak over andere regels als over andere mensen. Politicologen worden daarbij onderhoudsmonteur en doen voorstellen over hoe het systeem het beste kan worden gerepareerd. ``De keuze voor het ene of het andere kiesstelsel helpt bij de transformatie van een politiek systeem,'' zegt Massimo Teodori, docent politieke wetenschap aan de universiteit van Perugia.

Gedurende heel de jaren negentig probeerden de kiezers de regels te herschrijven. Dat begon met het referendum over afschaffing van de meervoudige voorkeurstem in 1991, bedoeld om het kopen van stemmen onmogelijk te maken. In 1993 volgde een referendum over vernieuwing van de kieswet voor de Senaat. Vorig jaar werd een referendum gehouden over afschaffing van het laatste restje evenredige vertegenwoordiging in de Kamer van Afgevaardigden. Dat referendum was ongeldig omdat de vereiste opkomst van 50 procent op 0,4 procent na niet werd gehaald. Morgen wordt daarover opnieuw een referendum gehouden.

De uitkomst van deze referenda is ondubbelzinnig. De Italiaanse kiezer wil politieke spelregels die een tweestromenland in de hand werken. ``De reden is simpel,'' schreef de Bolognese politicoloog Angelo Panebianco in de Corriere della Sera. ``Een meerderheidsbestel geeft gewoonlijk regeringen meer kracht en maakte ze minder chanteerbaar door (parlementaire en extra-parlementaire) belangengroepen.'' In 1991 stemde 95,6 procent voor een einde aan de meervoudige voorkeurstem. Twee jaar later was 82,7 procent voor een nieuwe kieswet voor de Senaat. Vorig jaar stemde 91,1 procent van de opgekomen kiezers voor een nieuwe kieswet voor de Kamer. Duidelijker kon de kiezer niet zijn, schrijft Gianfranco Pasquino, hoogleraar politieke wetenschap aan de universiteit van Bologna, in een recent boek over de halfslachtige veranderingen na de instorting van het oude politieke bestel.

``Het probleem is dat Italië alleen `afschaffende' referenda kent, en dat is een bot instrument,'' zegt zijn collega Teodori. De kiezer is voor de positieve vertaling van zijn wensen afhankelijk van de politieke partijen. En die laten zich vaak weinig gelegen liggen aan referenda. In 1993 stemde bijvoorbeeld 90,3 procent voor afschaffing van de publieke financiering van politieke partijen, maar die is langs allerlei omwegen toch weer ingevoerd - morgen mag de kiezer het opnieuw proberen. Bij de vertaling van het referendum over de kieswet is voor een oplossing gekozen die in strijd is met de kant die de kiezers op willen gaan. Zuchtend begonnen actievoerders opnieuw de 500.000 benodigde handtekeningen op te halen voor een nieuw referendum.

``We moeten vermijden dat de samenleving de gevangene is van de politiek,'' waarschuwde de tweede man van de werkgeversorganisatie Confindustria, Innocenza Cipolletta, eerder deze week. Dat gevoel wordt in brede kring gedeeld. Vanuit de samenleving klinkt de roep om stabiliteit, effectief bestuur, daadkracht. Uit opiniepeilingen blijkt dat die doelen volgens de meeste Italianen het best te bereiken zijn in een politiek tweestromenland. Niemand pleit voor een twee- of driepartijenstelsel. Dat wordt gezien als strijdig met de Italiaanse politieke traditie en cultuur. Maar een bipolair stelsel, met verschillende partijen gegroupeerd in twee hoofdstromen, zou die wens wel vervullen.

Paradoxaal genoeg zijn er belangrijke stappen gezet in de richting van een bipolair stelsel, maar heeft de manier waarop eerder verdere politieke fragmentatie in de hand gewerkt dan blokvorming. Tenminste: op nationaal niveau. Op lokaal niveau werkt het wel, constateren politicologen eensgezind. Sinds 1993 worden burgemeesters rechtstreeks gekozen, met een kleine overwinningspremie in de vorm van extra zetels voor de coalitie die hem of haar steunt, zodat de burgemeester een stevige basis heeft in de gemeenteraad. Dat heeft veel nieuwe politieke gezichten gebracht, bijna overal effectief beleid, en niet één serieuze politieke crisis. Vorige maand werden voor het eerst ook de presidenten van de regio's direct gekozen, met een soortgelijke overwinningspremie. ``Nieuwe regels blijken stabiliteit te kunnen brengen,'' zegt Teodori. ``Op lokaal en regionaal niveau zien we echte politieke vernieuwing.''

Maar de regels voor de nationale politiek zijn een ongelukkige mengeling van veranderingen die de kiezers bij referendum hebben afgedwongen en oplossingen die door politici zijn bedacht om het effect hiervan zoveel mogelijk te beperken. De belangrijkste verandering is het beperken van de evenredige vertegenwoordiging, onder druk van het referendum van 1993. Dat systeem is decennia lang als het beste gezien. ``Men dacht: hoe meer iedere rimpel in de samenleving wordt weerspiegeld, hoe democratischer het is,'' zegt Teodori. Probleem is dat hierdoor veel verschillende politieke actoren op het toneel staat. Het accent komt te liggen op het bemiddelen tussen al die krachten - voor veel Italiaanse politici is dat de essentie van politiek. Voor beleid maken was vaak geen tijd meer over. Daarom ging de roep om effectiever beleid samen met de roep om een ander kiesstelsel. Democratie betekent niet alleen vertegenwoordigen, maar ook besturen.

In 1993 werd de kieswet veranderd: driekwart van de zetels van de Kamer van Afgevaardigden wordt gekozen in een districtenstelsel waar de zetel gaat naar de kandidaat met de meeste stemmen. Het lijkt een stap naar een tweestromenland, omdat een districtenstelsel coalitievorming stimuleert. Maar het venijn zit in de resterende 25 procent. De politiek partijen werden het er al snel over eens dat die zou worden verdeeld volgens evenredige vertegenwoordiging (met een kiesdrempel, op landelijk niveau, van vier procent). Zo blijven ook kleinere partijen in leven. ``Ze wilden de bestaande partijen redden, ook de kleine, en hun eigen zetels en die van hun partijleiders veilig stellen,'' zo vat Pasquino de ratio achter deze hybride kieswet samen.

De macht die partijen daaraan ontlenen, gaat veel verder dan het handvol zetels dat ze op basis van dat gedeelte evenredige vertegenwoordiging krijgen. Bij de onderhandelingen over de vraag wie waar kandidaat staat namens een coalitie, kunnen kleine partijen een aantal veilige districten opeisen. Teodori: ``Ze zeggen simpelweg: als ik niet x zetels krijg, doe ik het alleen en laat ik je verliezen. Op deze manier wordt de politieke fragmentatie al vastgelegd in de pre-electorale fase.''

Parlementaire spelregels vergroten die fragmentatie. Van de 39 partijen in het huidige parlement, hebben er 29 nooit meegedaan aan verkiezingen. Zij zijn opgericht door parlementariërs die na de verkiezingen van 1996 voor zichzelf zijn begonnen. In zijn boek Soldi e partiti (geld en partijen) constateert Teodori dat de nieuwe wetjes voor financiering van politieke partijen het probleem verergeren. Zelfs twee parlementariërs kunnen voor hun `partijtje' al aanspraak maken op geld uit de schatkist en ook publieke financiering regelen voor kranten of tijdschriften die hun politieke gedachtengoed vertegenwoordigen.

Bovendien staat niets tussentijds overstappen van parlementariërs in de weg. Volgens een overzicht van het persbureau ADN-Kronos zijn sinds de verkiezingen van 1996 bijna 150 van de duizend parlementariërs van fractie veranderd. Vooral in het centrum is veel beweging, want daar kan het lonend zijn om over te lopen van het ene kamp naar het andere. Zo regeert de centrum-linkse coalitie sinds najaar 1998 met de steun van parlementariërs van centrumpartijen die in hun district waren gekozen als kandidaat van de rechtse oppositie. Het zijn er niet veel, maar omdat ze op een sleutelpositie zitten, kunnen ze hoge eisen stellen.

In tegenstelling tot de lokale en (sinds kort) regionale politiek bestaan er op nationaal niveau geen regels tegen een zogeheten ribaltone: vervanging van een coalitie door een anders-gekleurde na een parlementaire stoelendans. Dat is bijvoorbeeld gebeurd in 1994, toen de Lega Nord uit de regeringscoalitie met premier Silvio Berlusconi stapte en een semi-zakenkabinet steunde. De partij heeft dit alleen gedaan omdat zij van de toenmalige president Oscar Luigi Scalfaro de verzekering had gekregen dat er geen nieuwe verkiezingen zouden komen. Lokaal en regionaal is de consequentie van het naar huis sturen van burgemeester of regio-president dat er nieuwe verkiezingen komen. Dat blijkt zeer stabiliserend te werken, omdat wie breekt, daarop meteen wordt afgerekend door kiezer.

Al deze karakteristieken van het politieke bestel bieden veel mogelijkheden voor chantage en pure machtspolitiek. De belangrijkste voorstellen om een einde aan te maken aan de verlammende macht van kleine partijen behelzen de invoering van een puur meerderheidsstelsel, directe verkiezing van de premier, en parlementaire huisregels die de vorming van mini-fracties en het tussentijds overlopen voorkomen. Maar de weerstand is enorm. ``Fragmentatie wordt gezien als een belangrijke manier om een bepaalde machtsquorum te behouden,'' constateert de politicoloog Edmondo Berselli. Ook oppositieleider Silvio Berlusconi denkt er zo over. Hij heeft lang voor een politieke tweedeling gepleit, maar preekt nu de evenredige vertegenwoordiging: hij hoopt met de steun van kleine centrum-partijen een moderne versie van de eens zo machtige christen-democratische partij te vormen en dan jaren en jaren te regeren.

De instorting van het oude bestel heeft een overgangsperiode ingeluid die nog steeds niet is afgelopen. Pasquino verwacht somber dat de discussie over politieke spelregels nog geruime tijd zal doorgaan, want ``teveel politieke groepen geven er de voorkeur aan te blijven genieten van hun eigen particularistische voordeeltjes.''

    • Marc Leijendekker