Europa heeft nieuwe grondslagen nodig

De uitbreiding van de Europese Unie zal een ingrijpende herstructurering van de Europese instellingen noodzakelijk maken. Hoe moeten wij ons een Europese Raad met dertig staatshoofden en regeringsleiders eigenlijk voorstellen? Dertig voorzitters? Hoelang zullen de zittingen van de Raad dan niet gaan duren? Dagen? Weken? Hoe moet je binnen het huidige institutionele bestel van de EU de belangen van wel dertig deelnemers met elkaar in overeenstemming brengen, besluiten nemen en dan nog iets doen ook? Hoe valt te voorkomen dat de EU definitief ondoorzichtig wordt, dat de compromissen steeds onbegrijpelijker en eigenaardiger worden, en dat de waardering voor de EU bij de inwoners van de Unie ten slotte tot ver onder het nulpunt daalt?

In een Europees constitutioneel verdrag waarin de bevoegdheden van de federatie en die van de landen helder worden afgebakend, dienen de voornaamste soevereiniteitskwesties en al wat verder beslist op Europees niveau moet worden geregeld, bij de federatie te worden ondergebracht, en moet de rest aan de afzonderlijke staten worden overgelaten. Zo zou een slanke en tevens slagvaardige Europese federatie totstandkomen, met volledige soevereiniteit, en toch ook gebaseerd op en samengesteld uit zelfbewuste naties. Zo zullen ook in de eindfase van het verenigd Europa nog altijd Britten en Duitsers, Fransen en Polen zijn. De landen zullen blijven bestaan, en zij zullen op Europees niveau een aanzienlijk sterkere rol behouden dan thans in Duitsland voor de deelstaten is weggelegd. In zo'n federatie zal het subsidiariteitsbeginsel in de toekomst constitutioneel zijn vastgelegd.

Daartoe moet dus een Europese grondwet worden opgesteld waarin de fundamentele, de mensen- en de burgerrechten worden vastgelegd, bevoegdheden evenwichtig tussen de Europese instellingen worden verdeeld, en de grens tussen het Europese en het nationale vlak nauwkeurig wordt afgebakend. De voornaamste as van zo'n Europese constitutie wordt de verhouding tussen de federatie en de landen. Begrijp mij goed: met hernationalisering heeft dit niets te maken, integendeel.

Vormt nu zo'n differentiatie, zo'n versterkte samenwerking op deelgebieden, het antwoord op de tweeledige opgave om de Unie uit te breiden en te verdiepen? Juist in een uitgebreide en noodzakelijkerwijs ook meer heterogene Unie zal verdere differentiatie onvermijdelijk zijn. Toenemende differentiatie zal trouwens ook nieuwe problemen veroorzaken: een verlies aan Europese identiteit en interne coherentie, en het gevaar dat de EU van binnenuit afbrokkelt.

Als het voor de Europese Unie, gezien de zware, onontkoombare opgave van de uitbreiding naar het Oosten, werkelijk een kwestie wordt van erosie of integratie, en als vasthouden aan een statenbond zou neerkomen op stilstand, met alle negatieve gevolgen vandien, dan zal de EU onder de druk der omstandigheden en de daaruit voortvloeiende crises voor deze keuze komen te staan: volledige integratie of zal een kerngroep ontstaan, gevormd uit enkele landen die op grond van een hecht vertrouwen in Europa bereid en in staat zijn om door te gaan met de politieke integratie? De vraag zou dan alleen nog zijn: wanneer moet dat gebeuren, wie doen mee, en zal die kerngroep tot stand komen binnen of buiten de verdragen? Eén ding staat in elk geval vast: zonder nauwe Duits-Franse samenwerking zal geen Europees project ooit slagen.

Zo bezien kan men zich de verdere ontwikkeling van Europa in twee of drie fasen voorstellen. Om te beginnen uitbreiding en versterking van de samenwerking tussen de staten die nauwer dan andere met elkaar willen samenwerken, zoals dit al het geval is met de Economische en Monetaire Unie en Schengen. Hier is op vele terreinen voortgang mogelijk: bij de verdere ontwikkeling van het euro-elftal tot een economische unie, bij het milieubeheer, de bestrijding van de criminaliteit, de ontwikkeling van een gezamenlijk immigratie- en asielbeleid en natuurlijk ook het buitenlandse en het veiligheidsbeleid. Hoogst belangrijk is daarbij dat versterkte samenwerking niet mag worden opgevat als zou men afstand nemen van de integratie.

Als eventuele tussenstap op de weg naar een waarachtige politieke unie zou dan later een kerngroep kunnen worden gevormd. Zo'n groep landen zou dan een nieuw Europees basisverdrag sluiten, dat de kiem zou worden van de constitutie van de federatie. Uitgaande van dat basisverdrag zou de groep eigen instellingen vormen: een regering, die binnen de EU in zoveel mogelijk aangelegenheden namens de groep als geheel zou moeten spreken, een sterk parlement en een rechtstreeks gekozen president.

De vraag welke landen aan zo'n project zouden deelnemen – de grondleggers van de EU, de elf eurolanden of nog een andere groep – valt op dit moment onmogelijk te beantwoorden. Bij ieder beraad over de mogelijkheid van een kerngroep moet één ding vooropstaan: die voorhoede mag in geen geval exclusief zijn, maar moet openstaan voor alle lidstaten en alle kandidaten voor het EU-lidmaatschap die op een zeker moment willen meedoen. Voor allen die wel willen meedoen maar niet aan de voorwaarden voldoen, moeten aansluitingsmogelijkheden worden geschapen. Helderheid, en de mogelijkheid voor alle EU-lidstaten en alle EU-kandidaten om deel te nemen, zouden essentieel zijn om het project aanvaardbaar en uitvoerbaar te maken. Dat moet juist ook gelden voor de landen die nog gaan toetreden. Het zou immers historisch gezien absurd en volstrekt dwaas zijn om Europa, juist op het moment dat het eindelijk weer verenigd wordt, opnieuw te splijten.

Als laatste stap zou dan de integratie worden bekroond met een Europese federatie. Om misverstanden te voorkomen: de ontwikkeling van versterkte samenwerking naar dat einddoel is zeker geen automatisme, ongeacht of een kerngroep danwel meteen de meerderheid van de EU-lidstaten deelneemt. De versterkte samenwerking zal voorlopig vooral neerkomen op versterkte intergouvernementalisme onder druk van de realiteit en de gebreken van de methode-Monnet. Voor de stap van versterkte samenwerking naar een constitutioneel verdrag – en dat wordt nu juist de voorwaarde voor volledige integratie – zal het daarentegen noodzakelijk zijn om Europa welbewust nieuwe politieke grondslagen te geven.

Joschka Fischer is minister van Buitenlandse Zaken van Duitsland. Bovenstaande tekst is de ingekorte versie van de rede die Joschka Fischer op 12 mei heeft gehouden aan de Humboldt-Universiteit in Berlijn.

    • Joschka Fischer