Conform de regels

Hoe kon S.E. Fireworks een vergunning krijgen voor de opslag van vuurwerk in veertien zeecontainers? Dat kan in onze hybride bestuurscultuur waar de ondernemende ambtenaar wikt en beschikt. Terwijl de burger zich veilig waant.

Anchorman en televisiester Jevgeni Kiseljov kan er met zijn verstand niet bij. In zijn wekelijkse programma Itogi voor de Russische televisiezender NTV besteedt ook hij zondagavond aandacht aan Enschede. De ramp is zelfs het eerste onderwerp. De beelden spreken voor zich. Terwijl de De Telegraaf bezig is met de voorpagina van maandag, stelt Kiseljov in Moskou de vraag waarop de redactie aan de Basisweg in Amsterdam ook aan het kauwen is. ,,Hoe kon dit?'' Notabene in Nederland, toch ,,een der best georganiseerde landen ter wereld?''

Als er zich in Rusland zoiets voltrekt, staat Kiseljov zelden met zijn mond vol tanden. Dan laat hij de ellende zien en volgen al snel beelden van een razende en reizende Sergej Sjoigoe, de speciale minister voor `noodtoestanden' die voor elke ramp een apart uniform lijkt te hebben. Dat het daarna in Rusland vaak lang stil blijft, verbaast hem hooguit om theatrale redenen. Kiseljov is in zijn eigen Jeruzalem geen vreemde. Zijn kijk op Nederland is echter minder realistisch. Het idee van Kiseljov over de Lage Landen is een mythe. Het Nederland van de ansichtkaarten bestaat niet.

Deze ooit ingetogen en op kritieke momenten eensgezinde natie, waar hardwerkende onderdanen zich beschermd wisten door een zorgzame overheid, is een eilandenrijk geworden waar iedereen zijns weegs gaat. De burgers werken er nog steeds hard maar zijn vooral ook jubelende klanten die jaarlijks inmiddels elf miljoen kilo vuurwerk importeren – twee keer meer dan drie jaar geleden – om hun talloze evenementen luister bij te zetten. `Ik vier feest, dus ik besta', is het motto.

Rampen zijn van alle tijden. Kruit hoort daar vaak bij. Op maandag 12 oktober 1654 ontploft in Delft een magazijn met buskruit. De ingenieurs Mercx, Weerheijm en Pasman hebben dat drama twaalf jaar geleden nog eens helder beschreven voor het Genootschap Delfia Batavorum. Tweehonderd huizen worden nooit teruggevonden. Joost van den Vondel schrijft er onmiddellijk een gedicht over: `Wie wordt van bitter schreien moe? De woeste hoofdstad huilt u toe'. En de Staten van Holland verschaffen de slachtoffers fiscale vrijstellling, zoals de Belastingdienst nu toezegt om de schenkingen uit het Rampenfonds niet te belasten.

De ramp in Delft is niet de laatste. Natuurlijk niet. Waar gewerkt wordt, loopt men risico's. Vroeger werd daarin de toorn van een almachtige God vermoed, tegenwoordig houdt men het vaker op menselijk falen. Als dat om al dan niet religieuze redenen geruststelt, wordt het noodlot iets draaglijker. De overheid kan zich daarachter echter niet verschuilen. Die draagt het zwaard tenslotte niet tevergeefs, nuanceert Romeinen 13.

Rampen lijken bovendien een beetje op elkaar. De eerste dagen verlopen bijna altijd volgens een patroon. Eerst paniek, dan handen uit de mouwen, vervolgens verdriet en troost en uiteindelijk administreren en compenseren. De `honeymoon', zo heet het in het boek Geen paniek dat Joris Voorhoeve, de latere en niet altijd even paniekbestendige minister van defensie, in 1985 redigeert. `De relaties zijn in deze fase zeer intens. De maatschappelijke statusverschillen verdwijnen door de overweldigende catastrofe tijdelijk. Een sfeer van altruïsme en warme menselijke betrekkingen ontstaat.'

In Enschede is het niet anders. Talloze lokale helden zijn de afgelopen week uit het niets opgestaan. De meesten zijn anoniem gebleven, hebben hun werk in stilte gedaan. Zij worden door de naasten in de armen gesloten zonder dat er ophef over wordt gemaakt. Een enkeling wordt in bredere kring bekend. De plaatselijke diender José Rooijers bijvoorbeeld, de politieagente die zaterdag op weg is naar het bureau voor haar avonddienst, de explosie hoort, onverwijld het rampenplan in werking stelt en de volgende morgen ook nog eens koningin Beatrix opvangt. En commandant Dick de Jong van het Rampen Identificatie Team die steeds maar weer, met die mengeling van menselijk mededogen en professioneel enthousiasme, moet uitleggen waarom het zo lang duurt voordat hij bekend kan maken wie er zijn omgekomen. Of de lokale boef Mike Raaijmakers, een 22-jarige autodief wiens specialisme nu zozeer van pas komt dat zelfs de politie blij is dat hij 's middags een auto heeft `geleend' om gewonden in veiligheid te kunnen brengen. Deze bekende en onbekende helden bevestigen én neutraliseren het onvermijdelijke bestaan van de lokale schijtlijsters die er tijdens rampen eveneens blijken te zijn en zich soms zelfs buiten de samenleving plaatsen, zoals de Feyenoord-hooligans die een dag later de wedstrijd tegen FC Twente in De Kuip knetterend begeleiden.

Maar de aldus herontdekte gemeenschap, die ook buiten de eigen kring ontroering oproept, houdt uiteindelijk toch geen stand. Na verloop van tijd ontstaat er `een sfeer van teleurstelling en desillusie die dikwijls tot uitdrukking komt in woede en wrok tegenover de autoriteiten die niet de verwachte steun geven', voorspelt een auteur in Geen paniek.

En dan moeten de bestuurders met hun pis bij de dokter komen. In de woorden van de Leidse hoogleraar Bestuurskunde Uri Rosenthal en zijn collega Arjen Boin: dan kan ,,de grens tussen een lintje en wachtgeld flinterdun'' zijn.

Ook de explosie bij de vuurwerkplaats S.E. Fireworks aan de Tollensstraat is volgens dit theoretische scenario verlopen. Er is echter één verschil. De `honeymoon' heeft maar kort geduurd. Sterker, de aanvankelijk sluimerende irritaties bij de betrokken en verslagen burgers zijn zo snel overgeslagen naar de bestuurders dat de kip en het ei niet meer in de tijd zijn te onderscheiden. Na één etmaal geeft burgemeester Mans al lucht aan zijn gemoed. ,,Ich habe es auch nicht gewußt'', zegt hij eerst nog enigszins schuldbewust op vragen van Duitse journalisten. Sindsdien is dat de dagorder op het stadhuis. Voormalig ombudsman Oosting zal het allemaal uitzoeken en daarmee basta. Waarna het vriendelijke doch dringende verzoek aan de media volgt om de loop der dingen niet onnodig te verstoren. Ex-burgemeester Ouwerkerk van Groningen kan daarover meepraten en doet dat ook. Er is nú immers nog veel werk te doen.

Daarvan is geen woord gelogen. De kwestie is alleen wel dat het in Enschede niet alleen gaat om een `act of God' maar nadrukkelijk óók om menselijk handelen. Dat de brandweer geen `aanvalsplan' heeft en daarom routineus begint te blussen na de melding over een `buitenbrand' is nog te verklaren. De `informatie- en communicatiemaatschappij' staat nog in haar kinderschoenen. Dat S.E. Fireworks een vergunning heeft voor de opslag van zwaar vuurwerk in maar liefst veertien zeecontainers is echter al een stuk minder begrijpelijk voor de omwonenden. Hoe is het mogelijk dat een bezwaarschrift opzij wordt gelegd, omdat de Wet Milieubeheer niet rept over planologische motieven?

De reden daarvoor is ten dele juridisch. Een vergunning voor de opslag van vuurwerk is geen positief maar een negatief brevet van vermogen: het is gevaarlijk en mag dus niet, behalve als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Het is, kwaadaardig geformuleerd, de hoogste vorm van gedogen. Maar als het eenmaal is toegestaan, dan dient onmiddellijk de keerzijde zich aan. Dan zijn er verwachtingen gewekt en gaat het juridisch-bureaucratische virus op de vele kantoren die Nederland rijk is zichzelf reproduceren. Dan wordt de eerste vergunning voor drie zeecontainers uit 1997 twee jaar later opgerekt met nog eens elf zeecontainers. Dan zegt niemand in het openbaar bestuur de Amerikaanse president Harry Truman (1945-1952) na: `The buck stops here.'

We hebben ons er inmiddels mee verzoend. De `beleidsvrijheid van de overheid is betrekkelijk gering', aldus de Amsterdamse advocaat en hoogleraar milieurecht Niels Koeman afgelopen maandag in de Volkskrant. Omdat de vergunning voor S.E. Fireworks verder niet meer is aangevochten, heeft ze volgens hem `formele rechtskracht verkregen, wat weer met zich meebrengt dat thans van de juistheid en de rechtmatigheid moet worden uitgegaan'.

Nadat de leges voor de vergunning keurig zijn voldaan, gaat het dus kennelijk alleen nog om de vraag of de vuurwerker wel zorgvuldig handelt, of er met de papieren in de hand al dan niet slordig wordt geopereerd en of mogelijk zelfs gesjoemeld, dat wil zeggen, of er geen sprake is van verwijtbare slordigheid. Een ramp wordt zo een zaak voor rechercheurs, officieren van justitie, advocaten en rechters.

Hier nu zit de kern van het probleem waarmee het openbaar bestuur in Nederland al jaren worstelt. Het publieke domein is de afgelopen kwart eeuw namelijk ingrijpend van karakter veranderd. Het is onzichtbaar geworden, naar verhouding zelfs in razend tempo.

Traditiegetrouw heeft de staat der Nederlanden nooit veel om het lijf gehad. Anders gezegd, Nederland heeft altijd vele staatjes gekend. We noemden ons republikeins/monarchale bestel eerst `gewestelijk autonoom' en naderhand `verzuild'. In eigen kring waren en bleven de meeste gemeenschappen soeverein. Daar mochten ze hun semi-publieke ruimte inrichten. Deze min of meer autonome piramides werden vervolgens aan de top bijeengehouden door de leiders die weinig gemeen hadden behalve hun welbegrepen eigenbelang dat iedereen recht had op zijn plekje in het geheel.

De ontzuiling heeft hieraan, zoals bekend, een einde gemaakt. Op zichzelf is dat proces niet uniek geweest. Overal in de postindustriële wereld zijn de klassieke hiërarchische staatsstructuren de afgelopen decennia ontmanteld. Ze waren niet meer van deze tijd. Bevel en gehoorzaamheid gingen de vooruitgang in de weg zitten. Ook elders is de harde staat van weleer daarom langzamerhand een weefsel geworden, waarin alle belangen via vraag en aanbod op elkaar moeten worden afgestemd. Zij noemen het netwerken, wij sinds kort `poldermodel'.

Maar er is één cruciaal verschil. In Nederland heeft de netwerkmaatschappij zich betrekkelijk geruisloos kunnen enten op het `schikken en plooien' dat de verzuiling al kenmerkte. Op straat lijken de veranderingen met veertig jaar geleden immens. Het kost burgemeesters niet voor niets de grootst mogelijke moeite om de knallende zevenklappers te beperken tot Nieuwjaarsnacht.

Achter gesloten deuren zijn de verschillen eveneens groot, zij het op een heel andere manier dan menigeen denkt. De verticale lijnen in de hiërarchie zijn weliswaar vervangen door horizontale banden. Maar het bestuurlijke systeem is daardoor helemaal niet `transparanter' geworden, zoals het in de hedendaagse administratieve dieventaal heet. Het stelsel is eerder hybride. Als je aan de ene kant van het draadje trekt, weet je niet wie of wat er aan de andere kant gaat bewegen. Vaak blijkt een lijntje ergens halverwege doorgeknipt. De politieke bureaucratie is – vrij naar de Franse jurist Jean-Marie Guéhenno in zijn recente essay De toekomst van de vrijheid (uitgeverij Lannoo) – niet meer de geseculariseerde `clerus' maar een clubje van beroepsbemiddelaars die alleen nog maar de illusie kunnen koesteren dat er geluisterd wordt als ze op hun scheidsrechtersfluitje blazen.

De consequenties voor het politieke personeel zijn bekend. Dat heeft zijn prestige verloren en moet nu met de pet in de hand langs de burgers. De wanhopige pogingen van gestaalde bestuurders als Van Kemenade om de `juridisering' van de maatschappij een halt toe te roepen, zijn vooral schotenwisselingen in een achterhoede. Ze richten zich tegen de burger, die te veel praatjes zou hebben gekregen en daarmee het algemeen belang doorkruist. Maar ze raken hem niet omdat diezelfde burger een vergelijkbaar achterhoedegevecht levert om gehoord te worden.

De bureaucratische gevolgen van deze `privatisering van de politiek' onttrekken zich grotendeels aan het oog, maar zijn eigenlijk veel relevanter. Omdat de staat zich op zichzelf heeft moeten bezinnen – de verzorgingsstaat moest een interventiestaat worden die zich alleen bemoeit met de dingen die je niet aan anderen kunt overlaten – is ook de ambtenarij in het hart geraakt. Al een kwart eeuw worden overheidsdienaren onderworpen aan een permanente reorganisatiedrift. Het begon begin jaren zeventig. Sindsdien is het een komen en gaan geweest van commissies, werkgroepen en regeringscommissarissen die het `systeem', het `netwerk', het `bedrijf' en de `kern' van de bureaucratie hebben moeten regelen. Men is daarbij niet lichtvaardig te werk gegaan. De laatste loot aan de stam is zowaar een bijbeltje geworden: het boek Reinventing Government van de Amerikaanse bedrijfskundigen David Osborne en Ted Gaebler. Indachtig hun theorie is ook in Nederland de regering als `regelfabriek', waar het productieproces wordt bewaakt door inspecteurs, failliet verklaard. Landelijke en lokale overheden werven daarom geen dienstkloppers meer, maar zoeken `regisseurs'. De nieuwe ambtenaar dient zijn verantwoordelijkheid te nemen, zelfstandige relaties te onderhouden, kortom, moet `publiek ondernemer' durven zijn. Aan de orde is niet de vraag wat de overheid zelf moet blijven doen en wat ze anderen op de markt kan laten doen. Nee, aan de orde is dat de overheid zoveel mogelijk anders moet doen, nu eens zelf, dan weer via een quasi-autonoom bedrijf of in een publiek-privaat `partnerschap'.

Sommigen hebben de uitdaging van deze eclectische soep heel goed door. Ze zijn aan de slag gegaan zoals het een `ondernemer' betaamt, bijvoorbeeld bij de `treasury' (voorheen afdeling financiën) van Zuid-Holland, de provincie waar Reinventing Governenment op het nachtkastje lag totdat het een jaar geleden fout ging. Een van deze `ondernemende ambtenaren' is deze week ook in verband met Enschede opgedoken: majoor Ceelen van het Bureau Adviseur Milieuvergunningen op het ministerie van Defensie. Voordat hij begin dit jaar wegens `onverenigbare nevenactiviteiten' op non-actief werd gesteld, was Ceelen verantwoordelijk voor het toezicht op de vergunningen voor vuurwerkloodsen. Volgens Vrij Nederland zou hij de ondernemers een handje hebben geholpen, bijvoorbeeld door de bouwtekeningen en vergunningen die hij zelf moest beoordelen, alvast voor zijn rekening te nemen. Zelfs tegen betaling. Want voor niets gaat alleen de zon op.

In het Algemeen Dagblad ontkent de majoor dit ten stelligste. Maar de wijze waarop is interessant. Het zegt zowel iets over de vuurwerkbranche als over de taakopvatting van de `ondernemende ambtenaar'. `Sommigen kunnen nog niet eens hun eigen naam invullen. Ik hielp dan, net zoals een belastingambtenaar dat ook doet. Ik kreeg daarvoor weleens een flesje wijn of een ander aardigheidje.'

Anderen hebben het wezen van de `ondernemende' ambtenarij juist niet begrepen. Uit angst voor juridische `afrekeningen' lijden zij aan een soort `precedentenfobie'. Als je je maar beroept op het verleden en geen nieuwe wegen inslaat, kan je je geen buil vallen. Wie experimenteert, wordt gestraft. Degene die de marges nauwlettend in het oog houdt, heeft van de Raad van State niets te duchten. Dit hoogste administratiefrechtelijke orgaan toetst immers bij voorkeur `marginaal'.

In welke categorie valt Enschede? Ondernemingslust of angsthazerij? De diagnose moet nog door de commissie-Oosting worden gesteld. Maar een eerste anamnese wijst wel in een richting. Op de afdeling van het stadhuis, die zich bezighoudt met de milieuvergunningen, lijkt het juridisch-bureaucratische virus zijn werk te hebben gedaan. Sinds zaterdag krabt menigeen daar zich vermoedelijk vertwijfeld op het hoofd.

Vanuit een moreel perspectief is dat terecht. De overheid is tenslotte verantwoording verschuldigd aan de burgers die haar hebben gemandateerd op het publieke domein te passen. Een cynische blik zou de nachtrust echter meer bevorderen. Het zichzelf reproducerende virus spoort namelijk met de assurantiemaatschappij die Nederland aan het worden is. In zijn beschouwing voor de Volkskrant onthult prof. Koeman de essentie van dit type samenleving. Het gaat volgens hem niet om de rechtmatigheid van de `vergunningen' maar om de `aansprakelijkheid', die op haar beurt weer afhankelijk is van de vraag of S.E. Fireworks en de gemeente Enschede verwijten zijn te maken over respectievelijk de bedrijfsvoering aan de Tollensstraat en de `feitelijke aanpak' van de ramp zaterdagmiddag. Zo ja, dan wordt `het interessant te onderzoeken of ook een goede verzekeringspolis aanwezig is', aldus Koeman.

De associatie is niet gepast. Deze redenering doet niettemin denken aan de reclamecampagne van het verzekeringsconcern Centraal Beheer: het spotje met het jongetje dat op het uur U geen blikje fris uit de ijskast haalt maar met zijn vaders Saab uit rijden gaat en tegen de Jaguar van mr. Moszkowicz sr. schampt, waarna mr. Moszkowicz jr. doet alsof hij een whiplash heeft, hoewel dit niet zo is. Met dit filmpje suggereert Apeldoorn dat de burger alle risico's kan afdekken. Zelfs bedrog. Voor de civielrechtelijke praktijk is dat het leven, voor de publiekrechtelijke theorie is dat de dood. Want in een assurantiemaatschappij is de overheid niet meer dan één van de vele polishouders.

Uit angst voor juridische afrekeningen lijden ambtenaren aan een soort precedentenfobie

De grens tussen wachtgeld en een lintje kan flinterdun zijn