Politiek moet `controle-paradox' van het huidige bestel bezweren

Het zwaartepunt in het politieke proces ligt steeds meer bij het controleren van de macht, zoals blijkt uit de invoering van een nieuwe `verantwoordingsdag'in de Tweede Kamer. Maar het vaderlandse bestel laat buitengewoon weinig ruimte voor effectieve controle, vindt Uri Rosenthal.

In toenemende mate wordt het politiek-bestuurlijke leven in Nederland beheerst door controle op de macht. De reguliere onderzoeken van colleges als de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman en de alledaagse controle van de Tweede Kamer, met inbegrip van een opvallende exponentiële groei van het aantal Kamervragen, spreken voor zich. Daarbij komen vandaag de dag steeds meer nieuwe en andersoortige controle-activiteiten. De Tweede Kamer gebruikt in toenemende mate het middel van allerlei soorten onderzoeken en gebruikt de laatste decennia steeds vaker ook zijn zwaarste onderzoeksmiddel - de parlementaire enquête.

De groeiende aandacht voor controle op de macht heeft voor een deel te maken met de verminderde ruimte voor politiek debat over complexe beleidsvraagstukken. De raambeslissingen over ingewikkelde beleidsvraagstukken, en vaak zelfs meer dan dat, liggen meestal vast in het regeerakkoord. Wat dan resteert, zijn beslissingen in de periferie van een probleem.

Maar de toegenomen gerichtheid op controle is daarmee allerminst af te doen als een soort tweederangs politiek verschijnsel. Want achter deze ontwikkeling gaat een fundamentele verandering in de functie van de politiek in onze samenleving schuil. `De politiek' wordt steeds meer aangesproken op haar vermogen duidelijkheid en zekerheid te verschaffen en mensen gerust te stellen.

De inzichtelijke structuur van de samenleving - in ons land ooit geordend in een perfect zuilenstelsel - heeft plaatsgemaakt voor over en door elkaar schuivende netwerken. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden kunnen in deze netwerksamenleving gemakkelijk zoek raken. Daarbij komt dat de overheid bestaat uit een samenstel van omvangrijke ambtelijke organisaties en diensten die ook al weer weinig inzichtelijk zijn en die veel burgers een gevoel van onzekerheid en machteloosheid geven.

Van belang is ook dat de machtsuitoefening door de ijzeren driehoek van politici, ambtenaren en traditionele belangenorganisaties steeds meer concurrentie ondervindt van de kant van single issue-bewegingen, zaakwaarnemers en opinieleiders. Tenslotte is er de machtsontplooiing van de media. Tot hun kernfuncties behoort de controle op de macht.

Door deze ontwikkelingen verschuift het zwaartepunt in de politieke processen van de diffuse en deels naar binnen gekeerde wereld van het beleid naar het geconcentreerde domein van de publieke controle. In een beperkt aantal gevallen heeft de controle-vraag betrekking op beleidsvraagstukken. Dat levert dan meestal taaie, slepende inspanningen op. Maar bij de meeste controle-vragen gaat het om kwesties die, na de nodige aandrang, herleid worden tot schijnbaar eenvoudige, digitale vragen, waaronder die over het succes en het falen van de machtigen.

Ons land heeft te kampen met een controle-paradox: er is een steeds dringender behoefte aan controle in de samenleving en - met enige vertraging - in de politiek-bestuurlijke wereld, maar de grondbeginselen van het Nederlandse bestel geven daarvoor weinig ruimte. De `vier c's' van het Nederlandse bestel - consensus, coalitie, collegiaal bestuur en niet in de laatste plaats coöptatie (het binnenboord halen van tegenstanders) - vormen even zovele barrières voor de uitoefening van publieke controle. De toenemende behoefte aan controle wordt hierdoor gefrustreerd en zoekt logischerwijs allerlei uitwegen. Daartoe behoren het geforceerde gebruik van alledaagse controle-mogelijkheden (Kamervragen vanuit bijna alle fracties over een en hetzelfde onderwerp) en het al te ruimhartige gebruik van bijzondere controle-bevoegdheden zoals het enquêterecht.

Het is hoog tijd de controle-paradox te bezweren. De controle op de macht is niet langer een bijprodukt, maar vormt in toenemende mate het zwaartepunt van het politieke proces. Daar kan weinig tegen ingebracht worden in een politiek bestel dat zoveel ruimte laat aan de politieke autoriteiten om in onderlinge samenspraak en in samenwerking met belanghebbenden en experts beleidsbeslissingen te nemen.

Het bezweren van de controle-paradox begint bij het serieus nemen van de controlefunctie van de volksvertegenwoordiging. Een versterking van de onderzoeksmiddelen voor de volksvertegenwoordiging zal de controlefunctie zonder meer ten goede komen. Daarnaast is het van het grootste belang de beschikbare controlemiddelen beter te benutten. In het licht van de maatschappelijke en politieke ontwikkelingen heeft het weinig zin hierbij het wat clichématige pleidooi te houden om minder op incidenten en persoonlijke gedragingen of nalatigheden te letten. De brede behoefte aan controle zoekt nu eenmaal bevrediging in het duiden van de incidentele, vaak persoonsgerichte details.

`Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording' (VBTB) is de officiële aanduiding van de `verantwoordingsdag', die een nieuwe parlementaire traditie moet worden op de derde woensdag in mei. Ik zie dit initiatief als een poging een vaak diffuus, naar binnen gekeerd beleid te verbinden met geconcentreerde publieke controle. Die verbinding is niet eenvoudig. De beleidswereld trekt VBTB al te graag naar zich toe. De nu al in zwang zijnde afkorting VBTB past in de succes-agenda's van haastige insiders, maar is geheimtaal voor wie er niet bijhoort. Numeriek zicht op beleidsprestaties roept herinneringen op aan de uitspraak van een agrarisch Kamerlid: `Meneer de voorzitter, Aan cijfers heb ik niks, ik wil feiten hebben.'

Maar op verschillende andere punten speelt deze ontwikkeling goed in op de steeds dringender behoefte aan publieke controle. Het is goed dat dit nu in de reguliere politieke cyclus zijn plaats krijgt. Natuurlijk moet er wel voor gewaakt worden dat de reguliere controle door het jaar heen het kind van de afrekening wordt.

Een tweede voordeel is dat het ordentelijke, doeltreffende en doelmatige gebruik van publieke gelden de aandacht krijgt die het verdient. De aandacht hiervoor is de laatste jaren verschoven van de reguliere begrotingscyclus naar bijzondere gebeurtenissen en activiteiten, waarbij het per definitie over misstanden en fiasco's gaat. Ook dit onderwerp hoort nu juist hier thuis - zoals het ordentelijke gebruik van gemeentelijke middelen uiteindelijk door de gemeenteraad getoetst moet worden.

Maar hiermee is de controle-paradox nog niet opgelost. Want de publieke controle op hoofdlijnen van beleid en op beleidsprestaties gaat onherroepelijk gepaard met controle op machtige personen, in casu ministers en staatssecretarissen. Krampachtige pogingen om personen achter cijfers te verbergen zullen niet werken. Wie op VBTB inzet opdat de machtigen zich achter de uit cijfers opgetrokken façade van de BV Nederland schuil kunnen houden, zal bedrogen uitkomen. De buitenwacht wil controle op de machtsuitoefening door machtige personen. Als we daarvoor een straatje omlopen, zullen we de buitenwacht op straat tegenkomen.

Uri Rosenthal is hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Leiden en lid van de VVD-fractie in de Eerste Kamer. Dit artikel is gebaseerd op zijn bijdrage aan een forum in de Tweede Kamer naar aanleiding van `verantwoordingsdag', dat vanmiddag zou worden gehouden.