Congo kan tot Sierra Leone `in het groot' verworden

Net als in Sierra Leone is de situatie in Congo meer dan zorgwekkend, maar of de VN daar verandering in kunnen brengen, is de vraag. Er is nog te veel onduidelijk.

Eén ding staat wel vast: met alleen een wapenstilstand worden de problemen niet opgelost, menen

Jaïr van der Lijn en Ann Pauwels.

De recente ontwikkelingen in Sierra Leone hebben de wereld met de neus op de feiten gedrukt. Hoewel de VN-vredesmissie UNAMSIL bedoeld was te fungeren als onderdeel van het vredesproces in Sierra Leone, is de vredesoperatie de laatste dagen zelf verstrikt geraakt in een opgelaaid conflict. VN-soldaten zijn gegijzeld en VN-materieel dat veroverd is door de conflictpartijen wordt ingezet voor eigen oorlogsdoeleinden. Deze ontwikkelingen hebben VN-secretaris-generaal Kofi Annan ertoe aangezet toekomstige vredesoperaties in Afrika ter discussie te stellen.

Met name de toekomst van de geplande vredesmacht voor Congo (MONUC) zou opnieuw overwogen moeten worden. Congo heeft namelijk alle potentieel om tot een Sierra Leone `in het groot' te verworden. Dat de situatie in Congo meer dan zorgwekkend is, is inmiddels genoegzaam bekend maar of de VN daar verandering in kunnen brengen, is de vraag.

Zo'n 500 (ongewapende) VN-militaire waarnemers zullen naar Congo worden gestuurd om toe te zien op de naleving van een staakt-het-vuren. De wapenstilstand vormt een onderdeel van de zogeheten Lusaka-akkoorden, die vorige zomer door de strijdende partijen (de regering-Kabila; de meeste buurlanden van Congo, namelijk Angola, Oeganda, Rwanda, en Zambia; Namibië en Zimbabwe; later gevolgd door de drie grote Congolese verzetsbewegingen) werden ondertekend. Andere op het strijdtoneel aanwezige `gewapende groeperingen', zoals de Rwandese Hutu-militie Interahamwe, de Angolese verzetsbeweging UNITA en de verschillende Mai-Mai-milities in Kivu, achten zich evenwel niet door deze akkoorden gebonden en voeren hun eigen politieke strijd.

Het VN-optreden zal vermoedelijk niet leiden tot een duurzaam staakt-het-vuren, laat staan tot de ontwapening en demobilisatie van alle gewapende groeperingen en uiteraard evenmin tot vrede. Het gevaar bestaat veeleer dat deze missie een nieuwe afgang voor de VN wordt. Nederlandse deelname aan de operatie, zoals de Nederlandse ambassadeur bij de VN, Van Walsum, voorstaat, lijkt dan ook geen goede zet. De beslissing tot instelling van de VN-vredesmacht voldoet nauwelijks of in bepaalde gevallen gewoon niet aan de door de VN-Veiligheidsraad opgestelde criteria en richtlijnen, die bij de oprichting van dergelijke missies in overweging moeten worden genomen.

Er moet, bijvoorbeeld, een staakt-het-vuren van kracht zijn. Dit is momenteel in Congo zeker niet het geval. De vier grote Congolese partijen hebben de Lusaka-akkoorden wel ondertekend, maar blijven doorvechten. Dit heeft te maken met het feit dat de akkoorden onder dwang van de internationale gemeenschap ondertekend zijn, terwijl alle betrokken partijen nog in een militaire oplossing geloven.

Volgens de richtlijnen van de VN-Veiligheidsraad moet de veiligheid van het VN-personeel gegarandeerd zijn voor het begin van vredesoperaties. Dat de situatie bijzonder onoverzichtelijk en gecompliceerd is, spreekt voor zich. Daarom hebben de VN besloten 5000 gewapende VN-soldaten in Congo te stationeren die de VN-militaire waarnemers moeten bijstaan en beveiligen bij de uitvoering van hun mandaat. Het feit dat de VN en Kabila onlangs een akkoord hebben gesloten over de komst van de vredesoperatie, en de toezegging van Rwanda dat het zijn troepen uit Congo zal terugtrekken, doet aan deze problematiek weinig af. Tot op heden hebben de vier Congolese partijen nauwelijks hun medewerking verleend aan de missie en de benodigde veiligheidsgaranties zijn nog niet verkregen. Van de overige `gewapende groeperingen' hoeft niemand een dergelijke garantie te verwachten; zij hebben immers niet eens gevraagd om de internationale bemoeienis. Sterker nog, omdat zij in het geheel niet gebaat zijn met de tussenkomst van de VN, zullen zij waarschijnlijk de veiligheid van het VN-personeel doelbewust in gevaar brengen.

Maar ook een ander criterium lijkt bijzonder problematisch te zijn voor deze missie: de voorwaarde dat het politieke doel van de operatie duidelijk moet zijn, en gereflecteerd moet worden in het mandaat. De VN-operatie voor Congo vindt zijn politieke doel in het vredesproces dat met de Lusaka-akkoorden en het daaruit vloeiende staakt-het-vuren in gang is gezet. Deze eerste fase van het vredesproces, het staakt-het-vuren, wordt duidelijk weerspiegeld in het mandaat van de operatie. Maar een wapenstilstand is op zich niet voldoende om een vreedzame oplossing te bewerkstelligen. Op de eerste fase moet dus een vervolg komen. De doelen en de uitvoering daarvan zijn door de VN nog niet uitgewerkt. De Lusaka-akkoorden verwijzen onder meer naar het ontwapenen van de partijen en de `gewapende groeperingen'. Daar niet alle betrokken partijen vrijwillig hun medewerking willen verlenen aan de uitvoering van de Lusaka-akkoorden, zal de VN-operatie noodgedwongen het karakter van een dwangoperatie moeten verkrijgen. Dit vereist echter een uitgesproken politieke wil en bereidheid van de internationale gemeenschap om hun bezorgdheid over het Congolese conflict ook te vertalen in concrete maatregelen en om hun woorden terzake ook hard te maken.

Dit wil niet alleen zeggen dat het mandaat formeel in die zin moet worden aangepast, maar eveneens dat ook de nodige middelen (dus veel meer manschappen en geld) daarvoor moeten worden vrijgemaakt. Het is echter ten zeerste de vraag of die bereidheid hoe dan ook aanwezig is. Extra manschappen zullen moeilijk te vinden zijn, omdat de operatie door vele staten als te gevaarlijk en te risicovol wordt beschouwd. De Verenigde Staten, toch een van de belangrijke pleitbezorgers voor de instelling van MONUC, evenals de meeste overige Westerse landen, hebben nu reeds duidelijk te kennen gegeven dat zij geen troepen zullen sturen. De Afrikaanse landen lijken ook niet de aangewezen staten om militaire eenheden te leveren. Hun troepen zijn over het algemeen te slecht uitgerust en getraind. Bovendien zijn velen van hen betrokken in het conflict. Alleen Zuid-Afrika lijkt momenteel een van de weinige valabele kandidaten die in aanmerking komt voor deelneming en ook bereid is een bijdrage te leveren.

Er zijn tal van elementen die er nu reeds op wijzen dat de VN-operatie in Congo op een fiasco zal uitlopen. Dat de Veiligheidsraad de door hemzelf opgestelde criteria inzake VN-vredesoperaties naast zich heeft neergelegd, en toch is overgegaan tot de oprichting van een VN-vredesmacht voor Congo, roept uiteraard vragen op. De VN-vredesmacht is misschien de laatste strohalm voor de oplossing van een conflict dat de afgelopen jaren al heel wat slachtoffers heeft gemaakt, maar juist door hun aanwezigheid scheppen de VN verwachtingen, die zij waarschijnlijk niet kunnen waarmaken. Blijkbaar is de internationale gemeenschap bij monde van de Veiligheidsraad nog altijd niet in staat of bereid lessen uit het verleden te trekken. Nederland moet dat wel doen en geen troepen leveren aan een vredesmissie die door haar opzet al voor aanvang gedoemd is te mislukken.

Drs. Jaïr van der Lijn en prof. dr. Ann Pauwels zijn verbonden aan het Studiecentrum voor Vredesvraagstukken van de Katholieke Universiteit Nijmegen.