Zes oprichters moeten Europa voortstuwen

Vijftig jaar geleden lanceerde de Franse minister Schuman een plan voor Europese eenwording. De zes landen die zich bij dit initiatief aansloten, hebben in de zich snel uitbreidende Europese Unie nog steeds een speciale positie, vindt Alfred Pijpers.

Opnieuw gaan er stemmen op voor een kopgroep in de Europese Unie. Het idee is vooral in Frans-Duitse kring populair. Jacques Delors beet in januari het spits af met zijn pleidooi voor een kern-Europa. Hij werd gevolgd door het Duitse Bondsdaglid Karl Lamers, die de noodzaak onderstreepte van een Neugrundung van de zes oprichters van de Europese Gemeenschappen, en het koppel Giscard d'Estaing-Schmidt, dat in dezelfde geest (Opiniepagina, 20 april) een lans brak voor een kopgroep van Zes.

Nieuw zijn deze geluiden niet. Zo pleitte dezelfde Lamers vijf jaar geleden met zijn CDU-collega Wolfgang Schäuble voor een feste Kern in Europa: Frankrijk, Duitsland, en de Benelux-landen. Dit tot grote consternatie van Italië en van het Verenigd Koninkrijk. Van dit idee is weinig terechtgekomen.

Heeft het zin dit debat opnieuw aan te zwengelen? Kan een of andere Neugrundung van de Zes inderdaad een zinvolle bijdrage leveren aan een Unie met uiteindelijk 25 tot 30 leden?

Allereerst zijn de formele mogelijkheden voor een kleine groep landen om sneller te integreren dan andere beperkt. Krachtens het Verdrag van Amsterdam (1997) kan dit alleen indien een meerderheid van de lidstaten daartoe bereid is, terwijl elk land dat zich buitengesloten voelt over een veto beschikt om de voorgenomen `nauwere samenwerking' te blokkeren. Dat werkt dus niet. En als dat in een gezelschap van vijftien al niet werkt, hoe moet het dan in een Unie met 28 leden, waarvan volgens de huidige regels minimaal vijftien landen moeten deelnemen aan de `kopgroep'? vooral Benelux-landen dringen daarom aan op versoepeling van de desbetreffende bepalingen. Maar diverse landen, waaronder Engeland en Zweden, liggen dwars. Zij houden niet van kopgroepen, en zullen dus op de Intergouvernementele Conferentie (IGC) die nu door de Vijftien wordt gehouden om institutionele hervormingen te bespreken, ruimere mogelijkheden voor een EU met meer snelheden torpederen.

Van de Europese Commissie valt ook niet veel leiding te verwachten. De Commissie was in het verleden een soort spelbepaler van de Europese eenwording, maar het is de vraag of die rol haar door de lidstaten nog langer vergund wordt. Het wetgevingsprogramma voor de `interne markt' is grotendeels voltooid. Op de gebieden externe veiligheid en interne veiligheid delen de lidstaten de lakens uit. Een hoge vertegenwoordiger voor de buitenlandse politiek, tevens secretaris-generaal van de Raad, stelt de eurocommissaris op dit gebied in de schaduw. De grote lijnen van de Europese politiek worden tegenwoordig uitgezet door de Europese Raad, doorgaans na overleg in een kleinere kring van regeringsleiders. Bij de telkens terugkerende verdragsherzieningen, waar afspraken worden gemaakt over de politieke en institutionele grondslagen van de EU, heeft de Commissie geen doorslaggevende stem. Ze is niet uitgerangeerd, maar op een zijspoor geplaatst.

Zo dreigt een unie te ontstaan met meer dan 25 lidstaten zonder een duidelijk machtscentrum, zonder een krachtige Commissie, zonder een helder politiek concept en met slechts beperkte mogelijkheden tot gedifferentieerde integratie. In zo'n Unie zal de neiging tot `inner circles' en onderonsjes van bepaalde lidstaten onvermijdelijk toenemen. Staatssecretaris Benschop lijkt daar niet afkerig van te zijn (Opiniepagina, 12 april). Volgens hem loopt de Europese samenwerking niet alleen via de Brusselse schijven, maar ook via intensief bilateraal (voor)overleg. Europa wordt in zijn visie een `netwerk' van wisselende coalities in aanvulling op de communautaire elementen.

Den Haag heeft zeker zijn voordeel gedaan met dit `netwerk-Europa'. Maar er zijn risico's. Zonder deugdelijke communautaire bescherming laten de grote landen de kleinere vaak links laten liggen, en aan het concept van de wisselende coalities ontbreekt een politieke prioriteitstelling. Hier kunnen de Zes wellicht uitkomst bieden.

Allereerst omdat zij op het gebied van de Europese integratie een betere staat van dienst hebben dan de andere EU-lidstaten. Zij hebben de eerste steen gelegd voor het Europese bouwwerk. Het Schuman-plan, waaruit de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) voortkwam, voorzag door middel van communautaire instellingen, procedures, en rechtsregels, in een substantiële machtsverdeling tussen de lidstaten, Frankrijk en Duitsland voorop. Italië en de Benelux-landen hadden daar ook baat bij; zij sloten zich graag aan bij het Franse initiatief. Engeland was als belangrijke kolen- en staalproducent wel uitgenodigd aan de EGKS mee te doen, maar Londen wilde geen soevereiniteit afstaan. De meeste andere Europese landen kwamen uit economisch of politiek oogpunt niet in aanmerking om aan het project deel te nemen. Het werden er dus in eerste instantie zes. Maar zelfs De Gaulle erkende dat de Zes, in geografisch, economisch, politiek, en strategisch opzicht nauw aan elkaar verwant zijn, nauwer dan enige andere groep landen in Europa.

Een tweede punt dat voor de Zes pleit is dat bijna alle projecten en plannen voor verdergaande Europese integratie uit hun midden zijn voortgesproten, ook nadat andere landen zich bij de club hadden gevoegd. Dat geldt bijvoorbeeld voor het Europese Monetaire stelsel, de Europese Akte, de Akkoorden van Schengen, het Verdrag van Maastricht. Veelbetekenend is dat de tegenwerking, de afzijdigheid, de `opt-ins' en de `opt-outs', bijna altijd afkomstig waren van de landen buiten de kring van de Zes, Engeland voorop.

Er lijkt dus inderdaad een rol voor de Zes weggelegd. Daarbij verdient het overigens geen aanbeveling binnen de EU aparte organen op te richten, zoals Giscard en Schmidt gesuggereerd hebben. Dat is te ingewikkeld, en leidt ook tot onnodige vervreemding van de andere EU-landen. Vooralsnog dienen de Zes via informeel overleg, alleen enkele politieke functies te vervullen die in de huidige Europese constellatie dreigen weg te vallen. Op drie punten is bezinning geboden.

De Zes moeten nadere ideeën formuleren over de finalité politique van de EU. Dat begrip is zo langzamerhand taboe verklaard in het Europese debat (net zoals het begrip federalisme), maar het is onwaarschijnlijk dat een Unie met meer dan 25 leden bestuurd kan worden op basis van de getallenmystiek die de lopende IGC beheerst. In het bijzonder zal nagedacht moeten worden over de toekomstige positie en bevoegdheden van de Europese Commissie, en over de formele mogelijkheden om een kerngroep te formeren.

Ook de vraag of nieuwe EU-taken moeten worden toegevoegd aan het bestaande pakket, verdient aandacht. Hierover wordt al jaren angstvallig gezwegen. Toch zijn er gebieden waar gemeenschappelijk Europees beleid geboden is. Zo is het voor het `knooppunt Nederland' van groot belang dat er een Europees ruimtelijk ordeningsbeleid totstandkomt, waarin de grote problemen waarmee ons land kampt op het gebied van landbouw en veeteelt, natuurbeheer, ruimtelijke planning, infrastructuur, en volkshuisvesting integraal, op Europese schaal, worden aangepakt. Het geografische kerngebied van de Zes lijkt hiervoor de aangewezen proeftuin.

Verder zal ook het begrip `wisselende coalities' meer inhoud moeten krijgen. De afgelopen tijd wordt nogal eens beweerd (ook door staatssecretaris Benschop), dat de Frans-Duitse samenwerking heeft plaatsgemaakt voor een veel breder patroon van bilaterale contacten. Dat is gezichtsbedrog. De Berliner Republik heeft veel interne problemen, en voor Parijs is er daarom – tijdelijk – weinig noodzaak de Duitse aspiraties aan banden te leggen. Zodra het Duitse economische en politieke potentieel zich echter weer in volle omvang zal laten gelden (in bijvoorbeeld Midden- en Oost-Europa), wordt ook de Frans-Duitse samenwerking ongetwijfeld weer gereactiveerd. De Benelux-landen en Italië kunnen daarbij een handje helpen, zoals zij dat ook in de afgelopen vijftig jaar hebben gedaan.

Dr A.E.Pijpers is verbonden aan het Instituut Clingendael.