Kosovo-evaluatie omzeilt de kernvraag

Hoe kan Nederland bij een volgende NAVO-actie meer invloed krijgen, is in de politiek de belangrijkste vraag naar aanleiding van de Kosovo-evaluatie van het kabinet. Maar volgens Rob de Wijk is dit de verkeerde vraag. De echte vraag na Kosovo is in hoeverre men bereid is de stabiliteit van het statensysteem te ondergraven ten behoeve van de bevordering van mensenrechten.

De fractievoorzitters in de Tweede Kamer debatteren komende donderdag over de Kosovo-evaluatie van het kabinet. Dat is precies een jaar nadat de NAVO na twee maanden van bombardementen twijfelde aan het eigen kunnen. Miloševic bond niet in, maar voerde de acties tegen de Albanese Kosovaren op. Er was geen overtuigend bewijs dat de binnenlandse steun voor zijn beleid verbrokkelde. Rusland speelde een onduidelijke rol en leek op de hand van Miloševic. De NAVO begon haarscheurtjes te vertonen. De Duitse Groenen lieten zich steeds kritischer uit, de Italiaanse communisten roerden zich en de Grieken waren massaal pro-Servisch.

De NAVO moest zegevieren omdat hoe langer hoe meer haar geloofwaardigheid op het spel stond. Groot was de opluchting toen Miloševic begin juni overstag ging. De leiders van de NAVO meldden in koor dat een overwinning was geboekt en dat de Serviërs alle eisen hadden ingewilligd. De zwarte dagen in mei waren snel vergeten.

Momenteel zwelt vooral in het buitenland de stroom publicaties over operatie Allied Force aan. Centraal staat de vraag waarom het 78 dagen heeft geduurd voordat Miloševic overstag ging. De kritiek richt zich op het onvermogen van de NAVO snel en effectief korte metten te maken met een lokale potentaat die op papier geen partij voor het machtigste bondgenootschap op aarde is. De vraag die herhaaldelijk wordt gesteld is of de NAVO niet had kunnen voorzien dat Miloševic asymmetrisch zou reageren.

Het bondgenootschap had inderdaad geen antwoord op het gesol met vluchtelingen, de terreur van lokale krijgsheren en paramilitaire eenheden, alsmede de Servische propaganda. Ook worden steeds meer kanttekeningen gemaakt bij de aanleiding voor de oorlog die zonder mandaat van de Veiligheidsraad werd gevoerd. Steeds duidelijker wordt dat het UÇK een kwalijke rol heeft gespeeld. Het beste voorbeeld is de slachtpartij bij Racak op 15 januari 1999 waarbij 45 Albanezen de dood vonden. In de BBC-documentaire Moral Combat meldden UÇK-strijders dat zij deze slachtpartij uitlokten. Ze hoopten op een reactie van de NAVO. Dat lukte, want indirect was Racak de `trigger' voor de interventie. Ook is er toenemende twijfel over het bestaan van een Plan Hoefijzer dat zou voorzien in de planmatige etnische schoonmaak van Kosovo. De officiële evaluaties, die het onderwerp van parlementaire debatten in de NAVO-landen zijn, gaan aan deze kwesties voorbij. De Amerikaanse, Franse, Britse en Nederlandse evaluaties en die van NAVO-baas Robertson, signaleren weliswaar tekortkomingen, maar laten zich vooral als rechtvaardigingen lezen van de wijze waarop de NAVO heeft opgetreden.

Interessant is dat het woord `overwinning' niet of nauwelijks in de evaluaties voorkomt. De Amerikanen stellen onomwonden dat het onduidelijk is waarom Miloševic overstag ging. En dat terwijl president Clinton vlak na afloop van de luchtcampagne zei dat de NAVO gewonnen had en alle doelstellingen waren gehaald. In navolging van het Amerikaanse After Action Report, constateert de Nederlandse evaluatie echter dat niet alle doelstellingen zijn gehaald. Inderdaad, de terreur is gestaakt, de Serviërs zijn uit de provincie, KFOR zit er in en de vluchtelingen zijn terug. Maar er is geen begin gemaakt met een politieke oplossing op basis van het ontwerpakkoord van Rambouillet. Daarmee is operatie Allied Force niet meer dan een fase in een slepende crisis.

Uit alle evaluaties blijkt onvrede met de technische tekortkomingen van de NAVO. De Amerikanen komen als enige met concrete voorstellen voor verbetering. Zij signaleren onder meer problemen op het gebied van commandovoering, beveiligde verbindingsmiddelen, middelen voor precisiebombardementen, verkenningscapaciteit, reddingseenheden en de elektronische onderdrukking van de vijandelijke luchtverdediging. De Amerikanen vinden het ongewenst dat zij mede door de technologische achterstand van de Europeanen het gros van de vluchten moesten uitvoeren en dat gezamenlijk optreden daardoor niet goed mogelijk was.

In vrijwel alle Europese evaluaties valt te lezen dat de technologische achterstand ten opzichte van de Verenigde Staten moet worden ingelopen. Ook moet haast worden gemaakt met investeringen in het kader van het Defence Capabilities Initiative (DCI) dat de NAVO tijdens de Top van Washington in april 1999 aannam. De Fransen menen dat nu het ultieme bewijs is geleverd voor de noodzaak van een gezamenlijke aanpak van de Europese defensie-inspanningen. De Nederlandse regering is het daar mee eens en schrijft ,,een geloofwaardige collectieve inspanning vereist het meer in evenwicht brengen van de bijdragen van de Europese bondgenoten met die van de VS. Dit is een belangrijke impuls voor de verdere versterking van de Europese militaire vermogens binnen de NAVO in het kader van het DCI.'' Dit lijken holle woorden gezien het feit dat de financiële jas van de juist aanvaarde Defensienota 2000 reeds zeer krap is en met de meeste projecten van het DCI geen rekening in de plannen is gehouden.

Toegegeven, door nieuwe investeringen wordt het technologische gat gedicht en kunnen de Europese bondgenoten zonder de Amerikanen in actie komen. Maar een garantie voor succes biedt `high tech' niet. De Amerikaanse studie is daarover het meest duidelijk: zwakke tegenstanders zullen zich altijd van asymmetrische reacties bedienen waardoor onze technologische superioriteit en kracht niet volledig kan worden benut. De Amerikanen komen dan ook tot de conclusie dat de oplossing ook moet worden gevonden in de wijze waarop strijdkrachten worden ingezet.

Een ander belangrijk aandachtspunt is de politieke en militaire controle over de operatie. De Amerikanen vinden dat de onderlinge consultaties voorbeeldig verliepen. Maar ze verzuimen te vertellen dat Washington gedeeltelijk zijn eigen oorlog voerde. De Franse evaluatie meldt dat Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk de belangrijkste Europese bijdragen hebben geleverd, en dat ,,op elk moment de volledige politieke controle werd behouden''. Hier wringt de schoen. Uit het Franse document blijkt dat de Nederlandse bijdrage vergelijkbaar is met die van het Verenigd Koninkrijk. Maar Nederland heeft nauwelijks politieke invloed op het verloop van de campagne gehad, hetgeen door het kabinet wordt erkend.

Vanuit de Tweede Kamer komen geluiden dat het Nederlandse kabinet zich nadrukkelijker had moeten manifesteren. Dit is echter een twijfelachtige stelling. Juist de voortdurende bemoeienis van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk met het doelwitproces hebben de operatie vertraagd waardoor het initiatief bij de tegenstander kwam te liggen. Daardoor kon Miloševic feitelijk zijn gang gaan en de humanitaire tragedie aanvankelijk vergroten. Wat strategen allang wisten werd nu weer bevestigd: `eenheid van inspanning' is een kritische succesfactor. Eenheid van inspanning wordt onder meer bereikt door eenhoofdige leiding, een gezamenlijk doel en heldere afbakening van verantwoordelijkheden.

Sommigen verweten mij politieke naïviteit toen ik op basis van dit grondbeginsel ervoor pleitte dat in het vervolg een enkel land de politieke en militaire leiding van een oorlogsoperatie op zich zou moeten nemen. De NAVO is immers een bondgenootschap van 19 soevereine landen die allemaal hun politieke inbreng willen hebben, is de redenering. Maar dan is een dergelijke organisatie eigenlijk ongeschikt om effectief oorlog te voeren. Dat geldt met name voor humanitaire interventies waar voor de afzonderlijke bondgenoten geen vitale belangen op het spel staan.

Het lead nation-concept vereist dat coalitiepartners vooraf overeenstemming bereiken over de politieke randvoorwaarden en geweldsinstructies voor de inzet van de strijdmacht. De coalitiepartners houden altijd full command: het recht hun eenheid terug te trekken als ze het niet eens zijn met de wijze waarop de operatie wordt geleid. Dit concept is met succes toegepast tijdens de Golfoorlog.

Als de Kamer van de regering eist dat men zich de volgende maal even nadrukkelijk manifesteert als de Fransen en de Britten, draagt men bij aan het mislukken van de volgende operatie. Beter is de regering te vragen er bij de NAVO op aan te dringen of voorwaarden kunnen worden bepaald waaronder `eenheid van inspanning' bij gevechtsoperaties kan worden gewaarborgd.

De echt fundamentele vraag waarover de Kamer zich moet buigen is in hoeverre men bereid is de stabiliteit van het statensysteem te ondergraven ten behoeve van de bevordering van mensenrechten. Zeker is dat de Kosovo-oorlog de ontwikkeling van een pan-Europees veiligheidssysteem een flinke knauw heeft gegeven. Over de ontwrichting van de relatie met de Russen en de Chinezen en ondermijning van de Veiligheidsraad door zonder mandaat te interveniëren rept geen enkele evaluatie. Wel wordt keer op keer opgemerkt dat de Russen onontbeerlijk waren voor het bereiken van een staakt-het-vuren. Dat is waar, maar het is ook waar dat door de Kosovo-oorlog en de Westerse reacties op de Tsjetsjeense oorlog het wantrouwen jegens het Westen alleen maar groter is geworden. En dat is niet bevorderlijk voor stabiliteit en veiligheid in Europa.

Prof.dr. Rob de Wijk is onder meer verbonden aan het Instituut Clingendael.