Netwerk Europa is slecht voor de burgers

Politici en burgers in de Europese Unie moeten op hun hoede blijven voor tekenen dat oude, slinkse, heimelijke gebruiken stilletjes en beetje bij beetje hun comeback maken, meent Deirdre Curtin.

Brussels correspondent Ben van der Velden heeft een nieuwe trend gesignaleerd die zich onder de lidstaten van de EU aftekent (Opiniepagina van 31 maart). Buiten het Verdrag van de Europese Unie om worden afspraken gemaakt en wordt in feite intergouvernementeel actie ondernomen, zelfs waar het gaat om onderwerpen die onder dat verdrag vallen. De sancties die EU-lidstaten onlangs hebben opgelegd aan Oostenrijk wegens de regeringsdeelname van de FPÖ zijn een interessant voorbeeld. Deze manoeuvre had plaats met voorbijgaan aan het EU-verdrag, dat op het punt van straffen van lidstaten wegens schending van de mensenrechten relevante artikelen bevat. Het gevolg was dat zowel procedurele als inhoudelijke waarborgen terzijde werden geschoven.

Dick Benschop, de staatssecretaris voor Europese Zaken, onderstreepte in een reactie op Van der Velden (Opiniepagina van 12 april) de ingrijpende verandering die zich op dit moment voordoet in de methodiek van de Europese eenwording. Niet `papieren bevoegdheden' zijn het belangrijkst, maar het `netwerk Europa', dat in opkomst is binnen het bredere kader van de wereldwijde integratie.

Dit netwerk wordt niet duidelijk gedefinieerd, maar omschreven als iets waardoor ,,regie in de plaats van dictaten komt. De kwaliteit van ideeën is doorslaggevender dan papieren bevoegdheden''.

Deze keer zat Oostenrijk in de beklaagdenbank, maar een volgende keer zou net zo goed Nederland het slachtoffer kunnen zijn. Dat zou dan kunnen gebeuren op grond van een of ander stukje beleid waaraan de andere lidstaten zich ergeren, zoals het tolerante Nederlandse drugsbeleid.

`Netwerk' is de laatste jaren een modewoord geworden, niet alleen in de politicologie maar ook in een aantal andere wetenschappelijke disciplines. Microbiologen omschrijven cellen als informatienetwerken, ecologen stellen zich het levende milieu voor als een geheel van netwerken, en ook in de moderne maatschappijwetenschappen, bedrijfskunde, economie en bestuurskunde zijn overeenkomstige begrippen te vinden.

Het netwerkconcept wordt in en binnen de verschillende disciplines op heel verschillende manieren gehanteerd. Toch lijkt de term netwerk het nieuwe paradigma te zijn geworden van de wereld van complexe structuren, waarbij netwerk eerder wijst op duistere dan op heldere structuren.

De term netwerk wordt al een paar jaar gehanteerd in het kader van het onderzoek naar het bestuurlijk functioneren van de EU, met name door de in Florence werkzame rechtstheoreticus Karl-Heinz Ladeur. Maar `netwerk' heeft tot dusverre slechts een ondergeschikte rol gespeeld in de debatten over de wijze waarop het Europese bestuur functioneert. Het mag dan enig nut hebben voor de beschrijving van bepaalde kenmerken van het beest, maar het verschaft ons zeker geen beschrijving van de `hele olifant'.

Bovendien moet nog worden aangetoond dat zulke (beleids)netwerken niet alleen werkelijk een rol spelen bij het maken van Europees en nationaal beleid, maar dat ze ook relevant zijn voor het politieke besluitvormingsproces en de effectiviteit van dat beleid. Van groot belang zal verder zijn dat de institutionele versnippering en complexiteit die de komst van Benschops vage, losse `netwerken' met zich zal meebrengen, in een algemeen constitutioneel kader worden geplaatst. Dit is een kwestie die tot bezorgdheid aanleiding geeft.

En dan blijven er nog vragen genoeg over. Wat is het belang voor de burgers, die van deze netwerken uitgesloten zijn en die misschien achteraf voor voldongen feiten worden gesteld? En wie waakt over het algemene, het publieke belang? Het is ook nog maar de vraag of de Europese Commissie daarvoor het aangewezen lichaam is.

Benschop stelt dat `diversiteit' een van de essentiële thema's voor de toekomst van Europa zal worden. Op dat gebied speelt zich nu zeker een wezenlijke en heel radicale verandering van het Europese integratieproces af, die nog wel een jaar of tien zal aanhouden. Nu de EU langzaam maar zeker begint te merken wat de realiteit van 20 tot 25 lidstaten in de praktijk voor het eenwordingsproces zal betekenen, ontwikkelt verscheidenheid zich tot een kernbegrip. Niet alleen gaat het Brusselse apparaat veel minder bindende `wetgevende' instrumenten produceren dan tot nog toe, men zal ook accepteren dat nauwere onderlinge integratie van bepaalde lidstaten toelaatbaar wordt en dat de bepalingen in het Verdrag van de EU die dit thans sterk bemoeilijken, zullen worden verlicht. De nadruk zal bovendien steeds minder komen te liggen op harmonisatie, en steeds meer op `leren' van elkaars verschillende typen rechtsstelsels (een soort algemene wederzijdse erkenning op verschillende terreinen). Dit proces zal waarschijnlijk meer worden gekenmerkt door convergentie dan door harmonisatie.

Tegelijkertijd zal er dringend behoefte zijn aan `eenheid in verscheidenheid'. De eenheid in de verscheidenheid zal moeten worden gevormd door de fundamentele waarden en vrijheden die ten grondslag liggen aan het Europese integratieproces als geheel, en die deel uitmaken van een in wording zijnde overkoepelende rechts- en constitutionele orde voor de EU.

Die overkoepelende rechtsorde zal alle uiteenlopende vormen van integratie en samenwerking omvatten die binnen zijn ruime kader vallen. Deze zullen moeten voldoen aan voor het gehele domein geldende voorwaarden, zoals openheid van besluitvorming, rechtszekerheid, eerbiediging van grondrechten en fundamentele vrijheden, enzovoort. Hij zal eventueel kunnen leiden tot de invoering van enkele reglementen die op Europees niveau van kracht worden en die zullen functioneren als procedurele waarborgen bij het optreden van EU-instanties – denk aan een Europees Reglement voor Bestuursprocedures en een Europees Reglement voor Vrijheid van Informatie.

De Europese eenwording is een dynamisch proces, dat mettertijd nieuwe gedaanten en vormen zal aannemen en op verschillende manieren vorm zal krijgen. Maar in deze nieuwe eeuw zal één basisprincipe nooit ontbreken: de Europese integratie is niet meer het politieke proces van een elite dat het in de eerste dertig jaar van zijn opbouw was. De EU kan thans beter worden beschouwd als het eigendom van de inwoners van de lidstaten. Een goed geïnformeerde bevolking is een absolute voorwaarde voor de voortgang van het democratiseringsproces. De burgers en hun vertegenwoordigers moeten alert en geïnformeerd zijn, en bereid om weerstand te bieden aan de `autoritaire verleiding' van enkele van haar leiders. Dat fundamentele streven mag door de complexiteit en de versnippering van de instellingen in geen geval worden aangetast.

Deirdre Curtin is hoogleraar in het Recht der Internationale Organisaties aan het Europa Instituut van de Universiteit Utrecht.