Europees Handvest

EEN KLEINE REVOLUTIE is bezig zich te voltrekken in de Europese Unie (EU) en de Europese burger kijkt de andere kant op. Het gaat om niet minder dan een EU-Handvest voor de rechten van de mens. Dit in aanleg aardverschuivende project is uitbesteed aan een ,,forum'' van parlementariërs uit de vijftien lidstaten en het Europees Parlement onder voorzitterschap van de voormalige Duitse president Roman Herzog. Op de Top van Nice van dit najaar moet het Charter worden aangenomen.

Dit initiatief vult een leemte die steeds duidelijker zichtbaar wordt. De EU is de puur economische gemeenschap allang ontgroeid maar nog niet echt doorgestoten tot de ,,ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid'' die het Verdrag van Amsterdam in het vooruitzicht stelt. Er doen zich regelmatig kwesties voor die weliswaar betrekking hebben op het economische beginsel van vrij verkeer van goederen en diensten dat de basis vormt van deze gemeenschap, maar die ook verderreikende vragen over de burgerlijke vrijheden opwerpen. Neem het geval van de organisatie in Ierland die tegen de nationale wet in advies geeft over abortus in het buitenland: een kwestie van dienstverlening maar ook van zelfbeschikkingsrecht van de burger.

OOK DE ORGANEN van de EU zelf zorgen voor problemen op het vlak van elementaire politieke en burgerlijke vrijheden. Het kwakkelende recht op openbaarheid van EU-documenten is een actueel voorbeeld. Er moet nodig iets gebeuren aan de EU-grondrechten, al was het alleen met het oog op de toetreding van nieuwe staten die moeite hebben met de verwezenlijking van internationaal erkende mensenrechten in de praktijk. Buiten-Europese landen worden door de EU vaak aangesproken op schending van mensenrechten. De geloofwaardigheid van dat appèl houdt rechtstreeks verband met een eigen heldere lijn op dit gebied. Maar ook voor de ,,Euroburger'', over wie in de officiële retoriek zoveel te doen is, laat de zichtbaarheid van zijn basisrechten veel te wensen over.

De implicaties van het beoogde Handvest zijn even ontzagwekkend als de Bill of Rights die de eerste dertien leden van de Verenigde Staten van Amerika in 1791 in de vorm van de eerste tien amendementen op de kersverse federale grondwet tot stand brachten. Zonder veel overdrijving valt te zeggen dat deze Bill of Rights de VS heeft gemaakt tot wat zij nu zijn. Dat is niet in de laatste plaats wegens de sterke rol van het federale hooggerechtshof. Zoals Tocqueville al in de negentiende eeuw waarnam: er is geen politiek strijdpunt in de VS of het belandt vroeger of later bij het Supreme Court. Dat is niet altijd een gemakkelijk recept voor een meer volmaakte unie gebleken, maar het was wel effectief.

IN EUROPA overheersen vooralsnog de problemen. Er bestaat namelijk al een omvangrijke catalogus van mensenrechten: het Europees verdrag voor de mensenrechten. Dit verdrag bestrijkt een ruimer gebied dan de EU en fungeert als vestibule voor de kandidaat-lidstaten. Het verdrag beschikt bovendien over een eigen hof in Straatsburg waar individuele burgers een klacht tegen de deelnemende staten kunnen indienen. Een hoogst ongebruikelijke gang van zaken in het internationale recht. Ook de EU erkent de mogelijkheid van individuele klachten, maar het Hof van Justitie van de EU in Luxemburg staat dat, vergeleken met de Straatsburgse collega's, slechts mondjesmaat toe.

Het EU-hof heeft de Europese mensenrechten van Straatsburg inmiddels wel aanvaard als ,,algemene rechtsbeginselen''. Maar naadloos is de aansluiting allerminst. De twee hoven zijn in wezen concurrenten: het ene is economisch, het andere is principieel georiënteerd. Deze omstandigheid dreigt het nieuwe Handvest de sinistere draai te geven van een splijtzwam. Het juridisch systeem van Straatsburg staat toch al onder druk door de – geopolitiek gemotiveerde – toetreding van het voormalige Oostblok, inclusief Rusland met zijn probleem van Tsjetsjenië.

DE EERSTE OPDRACHT is nu Europa bijeen te houden zonder kwaliteitsverlies. Deze opdracht wordt door het EU-initiatief (beter: een Duits initiatief) van twee kanten bedreigd. Als het Handvest méér biedt dan Straatsburg, ontstaat het probleem van een Europa van twee snelheden. Maar de kans is ook niet denkbeeldig dat het Handvest de Euroburger op onderdelen juist terugzet vergeleken bij het acquis van Straatsburg. Dat laatste gevaar wordt vergroot doordat de Straatsburgse jurisprudentie niet stilstaat maar voortdurend in ontwikkeling is. Daardoor dreigt een Handvest dat vandaag wordt aanvaard morgen al weer achter te lopen.

Er biedt zich een uitweg uit de dilemma's aan: de EU moet toetreden tot het Europees verdrag voor de mensenrechten en het laatste woord van het Straatsburgse hof aanvaarden. Dat is al eens eerder voorgesteld, maar dat stuitte toen op bezwaren van het Hof in Luxemburg. Dit zei dat het, in wezen economische, samenwerkingsverband van de EU geen juridische grondslag bood voor zo'n vergaande stap. Maar als de Euro-Top in Nice een Verklaring van de mensenrechten aanneemt, is dat bezwaar in wezen een gepasseerd station. Zo'n verklaring stelt immers buiten twijfel dat mensenrechten tot het takenpakket van de Unie behoren.

DE EU IS als economische gemeenschap toegetreden tot de Wereld Handelsorganisatie (WTO) en heeft de bevoegdheid van deze organisatie tot het beslechten van handelsconflicten aanvaard. Daarmee is erkend dat de Unie als zodanig kan deelnemen in andere internationale verbanden. Dit dient dan ook te gelden voor toetreding tot het Europees verdrag voor de mensenrechten, inclusief de uitspraken van het Straatsburgse hof.

Sterker nog, toetreding tot `Straatsburg' is de enige echte opdracht voor de Top van Nice als de regeringsleiders werkelijk ernst willen maken met de mensenrechten van de Unie.