Risico's mijdend de wereld rond

Bill Clinton bleek de juiste Amerikaanse president voor het juiste moment. De onoverzichtelijke wereld van na de Koude Oorlog vroeg om een pragmaticus met improvistatietalent. Twee boeken maken de balans op van zijn buitenlandse politiek.

De huidige bewoner van het Witte Huis is een geval apart. Na de Lewinsky-affaire verzuchtte zijn politieke tegenstander Senator Bob Smith over Clinton: `He always wins. Let's move on'. Nooit eerder in de Amerikaanse geschiedenis kwam het sperma van een president onder de microscoop van de opsporingsautoriteiten terecht. Zijn vernedering werd gecomplementeerd tijdens een impeachmentprocedure die hij alleen overleefde door net niet erg genoeg te liegen. Amerika, schreef commentator Georg Will, heeft na deze president behoefte aan een douche.

Deze waarnemer blijkt ongelijk te hebben. Clinton kan ook in het laatste jaar van zijn presidentschap wijzen op een hoge job approval rate. Het Amerikaanse publiek blijft hem waarderen, niet alleen om een begrotingspolitiek die de voorwaarden schiep voor een aanhoudende economische groei. Ook zijn buitenlandse politiek wordt positief beoordeeld. Toen Clinton in januari 1993 aantrad, verkeerde Amerika in verwarring. De vertrouwde kaders van de Koude Oorlog waren weggeslagen, de stuurloze natie keerde zich naar binnen en leek rijp voor een reprise van het isolationisme.

Improvisatietalent

Na een paar jaar van aarzeling bleek Clinton, zoals de ideoloog Reagan dat in de jaren tachtig was, de juiste man voor de juiste periode te zijn. Als pragmaticus met veel improvisatietalent zocht hij met omzichtige bewegingen naar een nieuwe definitie van Amerika's rol in een onoverzichtelijke wereld. Langzaam maar zeker vond hij zijn richtsnoer in een gedoseerd internationalisme, samengesteld uit een combinatie van veel diplomatiek geduld en de spaarzaam toegepaste harde hand – Bosnië, Irak, Kosovo – van het luchtbombardement. Het gros van de Amerikanen blijkt zich in dit gematigde en risico-arme engagement te kunnen vinden.

Hun positieve oordeel wordt niet gedeeld door Ernst-Otto Czempiel, hoogleraar politicologie in Frankfurt en vooral bekend om zijn bijdragen aan de Frankfurter Allgemeine. Clinton, zo schrijft hij in zijn nieuwe boek Kluge Macht, heeft zich als president juist te weinig een man van zijn tijd getoond. De internationale politiek van na de Koude Oorlog staat volgens Czempiel in het teken van een snel voortschrijdende onderlinge afhankelijkheid. Dit uitgangspunt blinkt niet uit door oorspronkelijkheid, maar in de conclusies die hij eraan verbindt gaat Czempiel verder dan wie ook. Hij meent dat in de huidige wereldpolitiek alleen slimme macht, die stoelt op de bereidheid samen te werken met andere naties, nog effectief is.

De schrijver van Kluge Macht onderkent dat de Verenigde Staten een `hypermacht' zijn geworden. Tijdens de Koude Oorlog had Amerika nog concurrentie van de Sovjet-Unie, maar sinds die vijand verdween is God's Own Country behalve economisch en technologisch ook militair een categorie op zichzelf geworden. Alleen, zo luidt de nadrukkelijke vraag van Czempiel, hoe is die macht te gebruiken? Is het voor een hypermacht niet onmogelijk geworden zijn wil aan andere naties op te leggen? Hij beklemtoont dat ook Amerika kwetsbaar is geworden in internationale verhoudingen die zich steeds meer verdichten en waarin solistisch gedrag contraproductief werkt.

Clinton heeft zich gemanifesteerd als de protagonist van de internationale vrijhandel. In het voetspoor van Woodrow Wilson wierp hij zich op als de schutspatroon van een mondialisering die de economische koppositie van Amerika moest versterken, maar die deze natie ook afhankelijker heeft gemaakt van de ontwikkelingen op de wereldmarkten. De Amerikaanse economie functioneert voor bijna een kwart bij de gratie van de internationale handel. Bovendien kopen de Amerikanen buiten hun eigen grenzen meer dan ze er verkopen.

Het gevolg is een tekort op hun handelsbalans dat noodzaakt tot uitbreiding van de exportmogelijkheden die zonder medewerking van andere naties niet mogelijk is. Tijdens onderhandelingen moest Clinton concessies doen om het Amerikaanse verlangen naar open markten gehonoreerd te krijgen. Hier handelde hij volgens Czempiel verstandig door zich te realiseren dat elke poging zijn wensen door te drukken weerstanden zou oproepen die de economische belangen van de Amerikaanse natie zouden schaden.

Czempiel is aanmerkelijk minder te spreken over de gewapende interventies die onder verantwoordelijkheid van Clinton zijn uitgevoerd. Hoe weinig een hypermacht kan afdwingen werd Clinton al in 1993 duidelijk gemaakt door de Somalische krijgsheer die een Amerikaans interventieleger dwong tot de aftocht. Op dit moment moet de president toekijken hoe Slobodan Milosevic, een jaar na een stevige afstraffing door de luchtmacht van het Atlantisch bondgenootschap, al weer druk doende is de etnische spanningen in Kosovo te exploiteren.

Die ontwikkeling toont aan dat de NAVO-actie van vorig jaar ondanks het afgedwongen vertrek van de Servische troepen uit dit gebied slechts een beperkt succes was. Het kon bovendien alleen maar bereikt worden met een operatie waarin de Verenigde Staten waren aangewezen op een nauwe samenwerking met de NAVO-bondgenoten. Sterker nog, in deze interventie leek het behoud van de Atlantische eenheid als doelstelling absolute voorrang te hebben. Daarom konden enkele West-Europese partners een vetorecht opeisen over acties die de militaire leiding van het bondgenootschap noodzakelijk achtte. In de operatie Allied Force moest Amerika acteren als een hypermacht die aan al zijn ledematen spartelende bondgenoten had hangen.

Ouderwets machtsdenken

Czempiel is echter van mening dat Clinton in de Kosovo-kwestie nog lang niet ver genoeg ging in het zoeken naar een breed draagvlak. Ook Rusland en China hadden als leden van de VN-Veiligheidsraad in de samenwerking betrokkken moeten worden. Elke verstandige politiek moet zich instellen op het feit dat macht steeds meer wordt verdrongen door wat Czempiel `governance' noemt: een gedeeld bestuur dat berust op overeenstemming die gestalte moet krijgen binnen de institutionele kaders van de Verenigde Naties en andere internationale instellingen. Door deze opdracht te negeren verviel Clinton tijdens de Kosovo-crisis volgens hem in een ouderwets machtsdenken dat voor de vrede en stabiliteit in dit gebied slechts averechtse gevolgen kon hebben.

Kluge Macht pretendeert een objectief-wetenschappelijke beschrijving te geven van de belangrijkste trend in de wereldpolitiek. Czempiels betoog staat echter stijf van een Wunschdenken dat hem belet een belangrijk deel van de politieke werkelijkheid onder ogen te zien. Hij meent dat de geweldloze harmonie ons deel zal worden als iedereen maar gaat samenwerken. Maar wat zou er een jaar geleden op de Balkan zijn gebeurd als geweld pas was gebruikt nadat alle grote naties hadden ingestemd?

Czempiel heeft geen oog voor het kerndilemma waarvoor elke president van het schijnbaar oppermachtige Amerika zich ziet geplaatst. Hij moet voortdurend naar consensus streven om te voorkomen dat het Amerikaanse overwicht tegenkrachten oproept. Maar te lang doorgaan op die sympathieke weg kan leiden tot een verlamming die elk optreden tegen agressie onmogelijk maakt. Dat samenwerking en vrede bevorderd worden door oprukkende markten die de machtspolitiek tot een contraproductief bedrijf maken, is een oud en hardnekkig idee. Het is bijvoorbeeld al te vinden in het spraakmakende The Great Illusion (1909) van Norman Angell, die vijf jaar voor het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog `aantoonde' dat Duitsland en Groot-Brittannië, die beide voor ongeveer de helft van hun nationale inkomen afhankelijk waren van de internationale handel, tot vreedzaam samenleven veroordeeld waren. De politieke gevolgen van economische interdepentie worden al sinds zeker een eeuw zwaar overschat.

Czempiel wil af van de hardhandige Realpolitik (`Raus aus der Realismusfalle', luidt zijn devies), maar ook na het einde van de Koude Oorlog blijven kwesties van territoriale invloedssfeer en geopolitiek evenwicht belangrijk genoeg om militair in te grijpen. In de Golfoorlog van 1991 ging het niet alleen om olie, maar ook om het indammen van een Iraaks imperialisme dat de regionale machtsbalans tussen de Arabische staten en Israël dreigde te verstoren. De NAVO-operatie tegen Servië moest ook het gevaar bezweren dat de stabiliteit op de Balkan-regio ondermijnd werd. En over de actualiteit van geo-strategische ambities gesproken: wat te denken van Rusland en China, die respectievelijk de status van `wereldmacht' (president Poetin) en hoofdrolspeler op het Aziatische continent begeren? Wie anders dan Amerika kan tegenwicht bieden aan de destabiliserende dadendrang die uit deze verlangens kan voortvloeien?

Gebrek aan strategie

Elke Amerikaanse president moet schipperen tussen de eisen van Realpolitik en de noodzaak van samenwerking. Henry Kissinger is de koploper in een stoet van critici die Clinton het verwijt hebben gemaakt van een gebrek aan strategie. Ook William Hyland, oud-redacteur van Foreign Affairs, heeft zich in dit koor geschaard met zijn een jaar geleden verschenen Clinton's World, een zeer kritisch overzicht van Clintons buitenlandse politiek. Vooral in de relatie tot Rusland en China opereerde deze president volgens Hyland zonder concept. Maar welke langere termijnstrategie was er mogelijk geweest in de verhouding tot twee naties die intern een hoogst onzekere en van buiten nauwelijks te beïnvloeden fase doormaken? Wat had Clinton de afgelopen jaren anders kunnen doen dan enerzijds proberen de mogelijkheden tot beïnvloeding te versterken door Rusland een `strategisch partnerschap' en China een uitbreiding van de Most Favored Nation-status aan te bieden en aan de andere kant op diplomatieke wijze duidelijk te maken dat er grenzen zijn aan wat de Verenigde Staten in humanitair en geo-strategisch opzicht kunnen accepteren?

De conceptuele lijn die Hyland bij Clinton heeft gemist, ontbreekt ook in zijn eigen boek. Deze gerenommeerde specialist is de enige niet die geen programmatisch alternatief heeft voor de buitenlandse politiek van deze president. De Republikeinse oppositie is in dit verkiezingsjaar opvallend terughoudend met kritiek. In het laatste nummer van Foreign Affairs probeert Condoleezza Rice, veiligheidsadviseur van George W. Bush Jr., zonder overtuigend resultaat een buitenlands-politieke agenda op te stellen (`Promoting the National Interest') die breekt met de koers van Clinton. Het Britse weekblad The Economist, dat ruim een jaar geleden nog pleitte voor diens aftreden, schreef onlangs: `Every successful politician is a Clintonian now'. De Amerikaanse kiezer wil niet onder de douche en hoopt met Gore of Bush Jr. een tweede Clinton te krijgen.

Ernst-Otto Czempiel: Kluge Macht. Aussenpolitik für das 21. Jahrhundert, Verlag C.H. Beck, 274 blz. ƒ55,20

William G. Hyland: Clinton's World. Remaking American Foreign Policy. Praeger, 220 blz. ƒ63,60