Een Zeeuws wonder

De kerncentrale Borssele moet van de Tweede Kamer in 2003 dicht. Maar het eerstverantwoordelijke ministerie, Economische Zaken, maakte een fout en sluiting is daardoor hoogst onzeker geworden. De Raad van State honoreerde een beroep van personeelsleden van de centrale. Eigenaar EPZ is nu heel stellig en bereidt zich voor op langer doordraaien: ,,De sluiting van Borssele is van de baan. Daar is geen twijfel over mogelijk.''

`Een strobreed op mijn weg', noemde milieuminister Pronk het toen hij op 24 februari hoorde dat het besluit om de kerncentrale in het Zeeuwse Borssele in 2003 te sluiten was vernietigd. De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State erkende het beroep dat personeelsleden van Borssele tegen de beschikking hadden ingediend. Het ministerie van Economische Zaken had voor de sluiting, die formeel op 7 december 1997 was afgekondigd, een onjuiste procedure gevolgd.

Minister Jorritsma (EZ), vooralsnog penvoerder in de kwestie Borssele, hield zich op de vlakte. Zij had in november juist nog eens aangedrongen op een nieuw debat binnen het kabinet over de toekomst van Borssele maar was van een koude kermis thuisgekomen. Nu hield zij het er maar op dat de regering het standpunt van de Kamer respecteerde. En Pronk liet met zoveel woorden weten dat het een kleinigheid zou zijn om de centrale toch vóór 2004 dicht te krijgen. Verderop in Nederland dachten velen er net zo over: de eindeloze beroepsprocedures die het leven van een Nederlandse kerncentrale kennelijk moeten begeleiden, worden bijna altijd gepareerd.

Maar het is stil geworden rond Borssele. Het ministerie van VROM zegt dat er nog niets te melden valt en EZ kan er in eerste instantie weinig meer aan toevoegen dan dat de huisjuristen studeren op de volgende stappen. Maar de woordvoerster van dat ministerie geeft wel toe dat het probleem meer is dan een procedurele fout.

Hoe gaat het nu verder? In Eindhoven, waar de directie zetelt van elektriciteitsproducent EPZ, de eigenaar van Borssele, is de stemming optimistisch. ,,De sluiting van Borssele is van de baan'', zegt directeur ir. Harry Droog, ,,daar is geen twijfel over mogelijk.'' EPZ bereidt zich al voor op het aantrekken van nieuw personeel dat het natuurlijk verloop moet compenseren. Ook wordt alweer gedacht over het bestellen van nieuwe splijtstof voor de periode na 2003. En niet voor een periode van drie jaar extra, maar voor veel langer. ,,Er is geen enkele reden om de centrale maar tot 2007 open te houden'', zegt Droog.

Eind 1994 besliste de Tweede Kamer dat Borssele toch, zoals eigenlijk al twintig jaar de bedoeling was, vóór januari 2004 zou dichtgaan. Borssele stond op het punt een ingrijpende en kostbare modificatie te ondergaan en de vier samenwerkende elektriciteitsproducenten, waaronder EPZ zelf, wilden de centrale daarom wat langer in gebruik houden om de kosten terug te verdienen: miminaal tot 2007. Minister Andriessen, EZ-minister van het CDA-PvdA kabinet dat in augustus 1994 werd opgevolgd door Paars I, had in de zomer van 1994 binnen het kader van het Elektriciteitsplan 1995-2004 ingestemd met zowel de modificatie als het langer openblijven tot 2007. (Onder de vorige, inmiddels vervallen Elektriciteitswet van 1989 legde de elektriciteitssector om de twee jaar in een E-plan vast welke centrales de komende tien jaar nodig zouden zijn of overbodig werden. Dat plan werd formeel goedgekeurd door minister en parlement.) Vlak voor Paars I aantrad, verleende het oude kabinet nog vergunning voor de start van de feitelijke verbouwing.

In de aanloop naar de eerste vergadering van de Vaste Kamercommisssie van EZ met de nieuwe minister Wijers laaiden de Borssele-emoties zo hoog op dat werd besloten tot een plenair debat. Een deel van de Kamer (PvdA, D66 en Groen Links) wenste onmiddelijke sluiting, zonder modificatie, een ander deel (CDA en VVD) drong aan op modificatie en langer openblijven. Het uiteindelijk compromis kwam neer op modificatie zònder bedrijfstijdverlenging maar met een bescheiden financiële compensatie: de minst logische van alle oplossingen. Het ministerie van EZ en minister Wijers, die liever wat langer hadden doorgedraaid, werden opgezadeld met de taak om de sluiting voor te bereiden. Geheel contre coeur dus. ,,Maar dat overkomt ons wel vaker'', zegt de woordvoerster nu. ,,Dat is niets bijzonders.''

EZ ging de lange weg die de wet voorschreef (en nog verder: er kwam zelfs een hoorzitting) en verzamelde alle `bedenkingen' die derden tegen de ontwerpbeschikking inbrachten. Er bleken uiteindelijk 1781 natuurlijke en rechtspersonen die samen 5100 `bedenkingen' hadden, die de centrale dus per se open wilden houden, maar toen EZ uiteindelijk zijn beschikking op 9 december 1997 publiceerde, bleek geen van de bedenkingen ook maar de minste invloed te hebben gehad.

Sterker nog: EZ had het merendeel van de bedenkingen niet eens in behandeling genomen omdat het ministerie in 1997 nog meende dat artikel 17a (tweede lid) van de Kernenergiewet uitspreekt dat `anderen' uitsluitend bedenkingen konden aanvoeren die waren ontleend aan vrees voor nadelige gevolgen voor de veiligheid van mensen, dieren, planten of goederen. En dat hadden die `anderen' niet gedaan, want dat soort bedenking is natuurlijk niet met vrucht te hanteren als je een kerncentrale open wil houden.

Afgezien van het belang voor de energievoorziening hadden de `anderen' voornamelijk argumenten aangevoerd die de Kernenergiewet helemaal niet noemt: de werkgelegenheid, de economie, het behoud van de nucleaire kennis en nog meer. Daar hoefde EZ sowieso niet op te reageren.

De Kernenergiewet van 1963 is een hermetisch dichtgetimmerde wet die conform de toenmalige tijdgeest vanuit een positieve grondhouding probeert toepassing van kernenergie in Nederland mogelijk te maken. De wet eist dat voor het ambtshalve, dus `van hogerhand', sluiten van een eenmaal draaiende kerncentrale (zij noemt dat een `beperking van de vergunning', want vergunningen worden voor onbepaalde tijd verleend) zeer serieuze argumenten worden gebruikt. Ze onderscheidt er maar zes in artikel 15b, daaronder zijn de staatsveiligheid, het garanderen van vergoeding van schade, internationale verplichtingen en de bewaring en bewaking van splijtstoffen en ertsen. En zoals gezegd: de energievoorziening en de veiligheid.

Het makkelijkst hanteerbaar voor een ministerie dat een kerncentrale moet sluiten lijkt het veiligheidsbelang, maar in het onderhavige geval was dat nu net onbruikbaar. ,,Dat zou volkomen onlogisch geweest zijn'', zegt de woordvoerster van EZ. ,,Je modificeert een centrale om hem nog veiliger te maken dan-ie al is en daarna sluit je hem omdat-ie niet veilig genoeg is. Dat kan niet.''

EZ zag geen andere mogelijkheid dan het belang van de energievoorziening in stelling te brengen. Een tour de force, want de voorstanders van openhouden vonden juist dat niet aannemelijk is te maken dat Borssele geen belang heeft voor de energievoorziening als Nederland jaarlijks wel 15 of 20 procent van zijn elektriciteit importeert. Maar EZ voerde aan dat SEP en EPZ nota bene zèlf, in de E-plannen voor 1995-2004 en 1997-2006 hadden ingestemd met het verdwijnen van Borssele als leverancier van elektriciteit. Kennelijk, concludeerde het ministerie, kon Borssele dus worden gemist.

Hoeveel of hoe weinig Borssele betekent voor de Nederlandse energievoorziening is nog steeds onduidelijk want aan bespreking van dit aspect is de Raad van State, zoals zij zelf zegt, `niet meer toegekomen'. De raad oordeelde namelijk dat de minister wel degelijke àlle bedenkingen van derden had moeten laten meewegen. Of anders gezegd: èlk van de in de Kernenergiewet genoemde zes belangen is in principe aan te voeren om openhouden te verdedigen. Dat EZ anders dacht kwam omdat het ministerie zich op een artikel beriep waarin, bij nader inzien, de aanvraag voor een vergunning was geregeld. Niet de beperking. Daarover bestaat nu zekerheid.

Feest bij de voorstanders van openhouden. Probleem is dat zij toch weinig anders dan het belang van de energievoorziening in het geding kunnen brengen, uitgerekend het punt dat EZ denkt te kunnen gebruiken om de sluiting af te dwingen. Zo lijkt het erop dat er de facto niet veel is veranderd.

Maar dat is niet het geval. Tijdens de zitting heeft de Raad het ministerie met klem aangeraden te onderzoeken of een vervroegde sluiting van Borssele (zonder klemmende argumenten) zich wel verdraagt met Europese richtlijnen waarin de liberalisatie van de energiemarkt is geregeld. Daarmee is de stellige indruk gewekt dat dit waarschijnlijk niet het geval is, zoals de woordvoerster van het ministerie inmiddels ook met enige aarzeling toegeeft.

Daar valt aan toe te voegen dat in Nederland sinds 1998 een nieuwe Elektriciteitswet van kracht is die de overheid veel minder zeggenschap geeft over de elektriciteitsvoorziening. Het systeem van E-plannen bestáát helemaal niet meer. Er is een zo wezenlijk nieuwe situatie ontstaan dat EPZ zich ook niet meer gehouden voelt, of zelfs hoeft te voelen, aan de impliciete instemming met de sluiting van Borssele die uit de E-plannen van 1995-2004 en 1997-2006 viel af te leiden. Ook de beoogde fusie tussen de vier elektriciteitsproducenen tot het GPB, het grootschalig productiebedrijf, is van de baan. De vier leven nu in concurrentie.

EPZ heeft uit de reacties van het ministerie van VROM afgeleid dat men daar toch nog steeds vindt dat er niets wezenlijks is veranderd. EZ toont daarover minder zekerheid maar meent dat de besprekingen die destijds op het departement zijn gevoerd over de financiële compensatie voor vervroegde sluiting (70 miljoen gulden) in een overeenkomst eindigden.

Dat neemt niet weg dat er ook nog een regeling in het kader van de Kernenergiewet moet komen, zoals EZ zelf in de toelichting bij de beschikking van december 1997 onderstreepte. Welke middelen heeft EZ om Borssele toch dicht te krijgen? Mr. Frank Leyendeckers, raadsman van de stichting `Borssele 2004+' die de kerncentrale wil openhouden, beaamt dat EZ een nieuwe procedure binnen het kader van de Kernenergiewet kan beginnen en nu wèl het veiligheidsbelang in het geding brengen, met het accent op het gevaar dat het afval oplevert. Voor zover dat al een serieus argument kan worden, denkt Leyendeckers, kan er weinig anders uit volgen dan dat Borssele al sinds 1973 een gevaar is voor mens, dier en plant. Dan moet de centrale onmiddellijk dicht. Had al dicht moeten zijn.

Natuurlijk kan EZ ook voor de tweede maal het punt van de energievoorziening opvoeren: de overbodigheid van Borssele. Maar ook daarin heeft zich een nieuwe ontwikkeling voorgedaan. In het recente Energierapport, dat november vorig jaar verscheen, heeft EZ-minister Jorritsma omstandig uitgelegd hoe groot de rol van Borssele kan zijn in de beperking van de CO2-uitstoot en het verwerken van het plutonium dat sinds 1973 is verzameld. Borssele ìs niet overbodig, EZ zegt het zelf.

Tenslotte kan EZ ook een wetswijziging voorbereiden, hoe tijdrovend dat ook is. ,,Maar dat lijkt me ook al een onbegaanbare weg'', zegt Leyendeckers. ,,Je hebt in het verleden iets vergund en kunt dan later niet op losse grond zeggen: we gaan nu opeens de wet wijzigen. Dan zal het tot zware schadeloosstelling moeten komen.''

Al met al lijkt EZ in een lastig parket te zijn gebracht. Maar het succes van het beroep van de personeelsleden bij de Raad van State heeft de directie van EPZ in een milde stemming gebracht. Er kan wat water bij de wijn. Droog: ,,We moeten zien consensus over de toekomst van Borssele te bereiken. Als de politiek dan zoveel moeite heeft met het transport van het nucleaire afval en de terugwinning van plutonium dan zou je kunnen besluiten dat voortaan achterwege te laten. Als veiligheid en techniek dat toestaan, en als het economisch haalbaar is, zijn wij bereid ons afval na 2003 rechtstreeks naar de opslag van de COVRA te brengen: een paar kilometer verderop. Dat zou een oplossing kunnen zijn.''

Inderdaad ziet COVRA-directeur dr. Hans Codée daarvoor geen grote belemmeringen, anders dan dat er een nieuw gebouw voor zou moeten worden neergezet, naast het Habog-gebouw dat nu in aanbouw is. Maar in dat laatste ziet ir. Diederik Samsom, nucleair specialist van Greenpeace en gepokt en gemazeld in het aanspannen van beroepsprocedures, nu juist een onfeilbaar middel om Borssele alsnog dicht te krijgen. ,,Als de overheid uitbreiding van COVRA verhindert kan EPZ zijn afval niet langer kwijt en moet Borssele wel dicht.''

,,Dat lijkt me een oneigenlijk gebruik van je bevoegdheden'', zegt Leyendeckers in een eerste reactie. ,,Je kunt niet een willekeurig bedrijf in Nederland opeens tot sluiting dwingen door het voortaan te verhinderen dat het zijn afval kwijt raakt. Dat wordt algauw onrechtmatig handelen.''

De woordvoerster van EZ erkent met zoveel woorden dat de uitspraak van de Raad van State, en vooral de verwijzing naar de Europse regels, een lastige situatie heeft geschapen. ,,Wij kunnen natuurlijk niet met besluiten en wetten komen die zich niet verdragen met de Europese richtlijnen. Dat zal de Raad van State niet toestaan.'' Samsom van Greenpeace: ,,EZ wìl gewoon niet sluiten. Je kunt je afvragen of ze daar hun best wel doen.''

    • Karel Knip