Geheimen van het Noordeinde

Twintig jaar geleden besteeg Beatrix de troon, tijdens een tumultueuze kroning in Amsterdam. Nu is het opnieuw rumoerig rond de vorstin. Twee boeken belichten haar grote invloed achter de schermen op staatszaken. Tijd voor een hervorming, of voor een persoonlijke stijlbreuk?

Wat Greet Hofmans en de firma Lockheed tijdens de regering van koningin Juliana niet voor elkaar hebben gekregen, is D66-leider Thom de Graaf in één weekend wel gelukt: van de monarchie een onderwerp van discussie maken. Twee jaar geleden, bij de herdenking van 150 jaar Grondwet 1848, werd de Grondwet, waarin de monarchie verankerd ligt, nog alom geprezen als een `rustig bezit' en dat moest ook vooral zo blijven. Nu lijkt van die rust niet veel meer over. De tijd zal leren of het hier gaat om een veenbrand met wellicht ingrijpende consequenties of toch een typisch Haags strovuur, ontstaan uit het niets en gedoemd weer snel in rook te vervliegen.

Op Koninginnedag zal het twintig jaar geleden zijn dat Beatrix de troon besteeg. Ter gelegenheid daarvan zijn onlangs twee boeken verschenen die haar koningschap evalueren en die veel materiaal aandragen voor de nu opgelaaide discussie. De auteurs zijn de journalisten Harry van Wijnen, veteraan constitutie-watcher van NRC Handelsblad, en Redmar Kooistra en Stephan Koole, respectievelijk commentator en politiek redacteur van Algemeen Dagblad. Alle drie dus vertegenwoordigers van een professie waar, aldus de koningin zelf in haar recente geruchtmakende uitval, `de leugen regeert'.

Kooistra en Koole geven in hun boek een informatief en zakelijk beeld van het moderne koningschap, zonder de besmuikte roddeltoon die literatuur over het koningshuis doorgaans zo onverteerbaar maakt. Ze laten zien hoe Beatrix, na jarenlang het koningschap van haar moeder te hebben gadegeslagen, in 1980 bewust een stijlbreuk forceerde en de regie meteen stevig in handen nam. Onbedoeld hielp de oude koningin Juliana aan die stijlbreuk nog een handje mee met haar hulpeloze gebaren op het balkon bij die rumoerige troonswisseling, toen in de Amsterdamse binnenstad grootscheepse rellen uitbraken. Zo zou het dus nooit meer gaan. Van Lubbers, premier tijdens de eerste fase van haar regering, kreeg Beatrix alle ruimte om haar constitutionele rol inhoud te geven. Lubbers was voorstander van een `royale, en geen angsthazerige interpretatie van de ministeriële verantwoordelijkheid'. Daarmee bedoelde hij: een grotere inbreng van het staatshoofd persoonlijk.

Kooistra en Koole geven treffende staaltjes van de vertrouwelijke relatie tussen de vorstin en de toenmalige premier. Kennelijk besprak Lubbers niet alleen staatszaken en koetjes en kalfjes met de majesteit maar ook interne CDA-troebelen, zoals zijn groeiende zorgen over opvolger Brinkman. Of de koningin hem echt stimuleerde in het wegwerken van Brinkman, zoals hier wordt beweerd op basis van anonieme bronnen, zal moeilijk aan te tonen zijn. Maar het is op z'n minst vreemd dat Lubbers de vertrouwelijke brief aan enkele CDA-kopstukken waarin hij Brinkman – in tenenkrommende taal en in het volle besef van eigen zondigheid – tot de grond toe afbrandde, met dezelfde post naar de koningin stuurde. De chemie tusen Lubbers en Beatrix was zelfs zo goed dat, als we dit boek mogen geloven, Algemene Zaken bij onverklaarde absentie van Lubbers in het Torentje eerst maar even het paleis belde om te zien of hij daar soms was.

De conclusie van Kooistra en Koole is dat Beatrix veel meer in te brengen heeft dan doorgaans wordt gedacht. En dan gaat het niet zozeer om haar bekende eigen speelruimte bij kabinetsformaties – volgens Thom de Graaf het `zwarte gat' in ons staatsrecht – maar juist om de dagelijkse praktijk van het koningschap: de koning als onzichtbaar, onschendbaar maar zeer aanwezig onderdeel van de regering.

Harry van Wijnen komt in De macht van de kroon in grote lijnen tot dezelfde slotsom. Hij volgt de monarchie vanouds kritisch en bij hem geldt dat niet alleen voor het moderne koningschap. Hoofdstukken over de regering van Beatrix en Juliana worden in dit boek verbonden met historische beschouwingen, met name over de vestiging van de monarchie in de jaren 1813-1815. Dat door elkaar laten lopen van heden en verleden is niet altijd even gelukkig. Het wekt al gauw de indruk dat de beweegredenen van Willem I, zoals verklaard door Van Wijnen, ook opgaan voor zijn achterachterachterkleindochter. Daarmee worden bijna twee eeuwen constitutionele ontwikkeling wel heel soepel in elkaar geschoven. Bovendien heeft hij, wat Willem I betreft, de neiging vrij vergaande conclusies te baseren op een uiterst beperkte bronnenselectie, waar toch veel meer materiaal voorhanden is.

Willem I krijgt van Van Wijnen maar weinig krediet. Als hij zegt dat de Soevereine Vorst belust was op macht, heeft hij gelijk. Maar dat betekent nog niet dat de Willem I van 1813-1815 zonder meer de constitutionele verhoudingen naar zijn hand kon zetten. Van Wijnen vergeet in welke gemoedstoestand Willem I na negentien jaar ballingschap weer in Nederland arriveerde. Als een bootvluchteling was hij in januari 1795 halsoverkop van het strand van Scheveningen vertrokken. Sindsdien had hij als een dolende ridder door Europa gezworven. Na de afgeslagen Engels-Russische inval in Noord-Holland in 1799 moest hij onverrichter zake afdruipen. Enkele jaren later maakte hij zijn beruchte knieval voor Napoleon.

Vernederingen waren hem niet bespaard gebleven en hij telde in november 1813 dan ook zijn zegeningen. Juist in de beginfase van zijn regering opereerde hij soms akelig voorzichtig. Hij wilde geen enkel risico lopen de soevereiniteit die hem zo verrassend in de schoot was geworpen weer kwijt te raken. In onoverzichtelijke situaties was Willem I trouwens nooit op zijn best, zoals opnieuw zou blijken bij de Belgische Opstand in september 1830. Van Wijnens kritiek op hem klinkt dan ook als een late echo van de liberale oppositie uit de jaren 1840, die uiteraard niet de bedoeling had de historische waarheid te ontsluieren maar politieke punten wilde scoren.

Wat de moderne tijd betreft gaat Van Wijnen uitgebreid in op de Lockheed-kwestie en Den Uyls fluwelen afwikkeling daarvan. Prins Bernhard mocht aan de zijlijn toekijken hoe koningin Juliana en premier Den Uyl in goed overleg – maar elk met een eigen agenda – de problemen oplosten. Een affaire die alles in zich had om uit te groeien tot een heuse koningskwestie werd zo door zorgvuldig crisis-management in de hand gehouden. Van Wijnen relativeert intussen de thans bijna legendarische `redding' van de monarchie door Den Uyl. In laatste instantie zou de monarchie, met steun van de mensen in het land, ook zichzelf wel hebben weten te redden.

Wat de regering van Beatrix betreft kan Van Wijnen, naast enkele kleine incidenten, eigenlijk maar één echte zaak noemen: de inmiddels overbekende en overbelichte affaire-Röell, de Nederlandse ambassadeur in Zuid-Afrika die op Beatrix' instigatie zou zijn overgeplaatst omdat ze zich niet door hem wilde laten begeleiden bij een staatsbezoek. Tot haar ongenoegen had hij dat bezoek voortijdig in de publiciteit gebracht. Elk woord dat nog aan deze vermeende kwestie wordt gewijd maakt de zaak alleen maar potsierlijker, zeker in vergelijking met majeure affaires zoals Greet Hofmans en Lockheed. Wat de koningin ook over de bewuste ambassadeur mag hebben losgelaten, de problemen ontstonden volgens Van Wijnen pas toen de secretaris-generaal van buitenlandse zaken de lichaamstaal van minister Van Mierlo verkeerd begreep en de ambassadeur liet overplaatsen. Van Mierlo redde zich in de Kamer uit de zaak met een betoog dat – naar hij in deze krant heeft verklaard – wel op waarheid berustte zonder echter de hele werkelijkheid te dekken. Dit toont hem eerder als een goed leerling van de jezuïeten dan als de staatkundige hemelbestormer van 1966. Of het moest zijn dat lichaamstaal nu haar intrede heeft gedaan in ons constitutionele recht.

In het debat over de monarchie van de afgelopen week spelen verschillende factoren mee. Het Beatrix-effect dat de koningin jarenlang een grote persoonlijke populariteit heeft bezorgd, lijkt wat te zijn uitgewerkt, zonder dat daarmee overigens het draagvlak van de monarchie als zodanig hoeft te zijn ondermijnd. De jongste opiniepeilingen laten zien dat die nog altijd kan rekenen op de steun van 85 à 90 procent van de bevolking. Maar misschien is het tijd voor een nieuwe stijlbreuk, een vorstelijke verloving of gewoon een andere kapper, afgaande op de publieke opwinding afgelopen najaar toen een warme Caraïbische golf de permafrost van de koninklijke coiffure even ontdooide.

In Haagse wandelgangen wordt blijkbaar veel gemord over de bemoeizucht en bazigheid van een koningin die teveel weet met twintig jaar koningschap achter zich en die de hinderlijke gewoonte heeft ministers te herinneren aan zaken die ze zelf liever zouden vergeten. Haar confronterende stijl bewaart ze trouwens niet alleen voor de eigen ministers, zoals paus Johannes Paulus bij zijn bezoek aan Nederland in 1985 tot zijn schrik moest ervaren.

De koningin doet het, in zekere zin, te goed. Daar komt bij dat het Geheim van het Noordeinde – over de invloed van de koning persoonlijk wordt niets naar buiten gebracht, omdat die altijd wordt afgedekt door de ministeriële verantwoordelijkheid – zowel in het voordeel van de koningin werkt (wanneer het zou gaan om ongezien invloed uitoefenen) als in haar nadeel. Want waar vrijwel niemand het fijne weet en wie het wel weet niets mag zeggen, tiert de fantasie welig en kan de leugen inderdaad regeren.

Republikeinen van diverse pluimage zien nu hun kans schoon, van de spotvogels van het Republikeins Genootschap tot de erfgenamen van de radicaal-linkse traditie in de Nederlandse politiek. Zo wees het GroenLinkse kamerlid Femke Halsema onlangs heel preuts zo ongeveer elke persoonlijke inbreng van de koningin als `onfris' van de hand. Dat de PvdA inmiddels het slapende republicanisme uit haar beginselprogram heeft herontdekt, maakt de discussie meteen serieuzer en gevoeliger, al zullen de realisten in die partij zich – net als Den Uyl tijdens de Lockheed-crisis – heel goed herinneren hoe Troelstra in 1918 van een koude Haagse kermis thuiskwam toen hij met revolutie en republiek had gedreigd.

Het redelijk alternatief van Thom de Graaf komt erop neer het koningschap buiten de politiek te plaatsen en tot een ceremoniële functie te maken. Daarbij heeft hij enkele voorstellen gedaan die niet allemaal even zwaarwichtig zijn en ook niet allemaal even nieuw. Deels zijn ze een toespitsing – zowel simpeler geformuleerd als radicaler – van de aanbevelingen die Van Wijnen doet aan het slot van zijn boek.

Dat de koningin nog altijd president is van de Raad van State is inderdaad een anomalie die in het huidige stelsel merkwaardig aandoet. Politieke invloed ontleent zij er echter niet aan. De rol van de koning bij de formatie, het zogenoemde `zwarte gat', wordt vaak overdreven, zoals Van Wijnen ook duidelijk maakt. Die rol berust niet op grondwettelijke bepalingen maar komt voort uit het onvermogen (of de onwil) van de Tweede Kamer als collectief duidelijkheid te scheppen over de gewenste richting van een formatie. Is die duidelijkheid er wel dan is de speelruimte van de koningin in dit opzicht nihil. Van Wijnen wil hier minder ver gaan dan De Graaf, door de koningin nog wel een scheidsrechters-rol te gunnen, zij het op grotere afstand van de politiek dan thans.

Blijft over het hoofdpunt: de koning als integrerend deel van de regering zoals vastgelegd in art. 42 lid 1 van de Grondwet. Terwijl Van Wijnen de koning alleen wil bevrijden van de papierwinkel van het wetgevingsproces, wil De Graaf hem radicaal uit de regering bannen. Daarmee doorbreekt hij de historisch gegroeide vorm waarin de politieke invloed van de Nederlandse koning tot uitdrukking wordt gebracht. In de, op zichzelf heel elastische, bepaling van art. 42 lid 1 GW schuilt dan ook het principiële onderscheid tussen de Nederlandse koningin en haar Zweedse, louter lintenknippende collega. Die invloed oefent zij binnenskamers uit en wordt volledig afgedekt door de ministeriële verantwoordelijkheid. De koningin heeft echter nooit meer speelruimte dan de ministers bereid zijn haar te laten. Veel van de verwijten die koningin Beatrix nu treffen hebben dan ook te maken met de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid en slaan in wezen terug op de Haagse politiek zelf.

Dat er het nodige mankeert aan de ministeriële verantwoordelijkheid horen we al langer. Meestal gaat het dan over onze `sorry-democratie', waarin ministers nauwelijks bereid blijken politieke consequenties te trekken uit onder hun verantwoordelijkheid gemaakte beleidsfouten. Wat de verhouding tot de koningin betreft ligt het allemaal een stuk eenvoudiger: de koning is onschendbaar en de ministers zijn verantwoordelijk. Misschien zouden ministers zich van die verantwoordelijkheid wat meer bewust moeten zijn in hun contacten met het staatshoofd. Want als Van Wijnen gelijk heeft, zijn er kennelijk heel wat ministers die met knikkende knieën het paleis betreden en oog in oog met de majesteit elke kritische zin verliezen.

De vraag is hoe het nu verder moet met het zo stormachtig op gang gekomen debat over de monarchie. Thom de Graaf wil het eerst laten voortwoeden op opiniepagina's, in universiteiten en in cafés. Maar over niet al te lange tijd zal het toch terecht moeten komen op de plaats waar het werkelijk thuishoort: in de Tweede Kamer. Zijn suggestie dat een eventuele transformatie van de monarchie wel acht jaar mag duren, lijkt de beste manier om het debat bij voorbaat te smoren. De geschiedenis leert dat dit soort constitutionele veranderingen veelal tot stand komen in crisisachtige (om niet te zeggen revolutionaire) omstandigheden en dat alles dus draait om het juiste moment en het juiste momentum.

Ook als het bij voorbaat duidelijk zou zijn dat een verandering van art. 42 lid 1 GW geen kans maakt, kan een debat daarover toch helderheid verschaffen over de ruimte die de Tweede Kamer, dat wil zeggen de verschillende stromingen daarbinnen, bereid is aan de koning als lid van de regering te laten. Pas dan zal blijken hoe de verhoudingen werkelijk liggen en wat het met name een grote partij als de PvdA waard is om de monarchie tot politiek discussiepunt te maken. Een kamerdebat zou ook plaats bieden aan serieuze tegengeluiden die nu maar weinig gehoord worden. Historische argumenten over de wijze waarop ons huidige bestel is gegroeid en al bijna twee eeuwen een vrijwel schokvrije politieke ontwikkeling heeft mogelijk gemaakt. Pragmatische argumenten over een stelsel dat grosso modo goed functioneert en waaraan je dus niet al te lichtvaardig moet morrelen.

En dan is er natuurlijk nog de altijd wat ongrijpbare functie van de monarchie als symbool van nationale eenheid. Aan de vooravond van de inhuldiging van koningin Wilhelmina in 1898 constateerde P.L. Tak in De Kroniek met lichte spijt dat de natie blijkbaar nog steeds behoefte had aan een `suggereerend eenheidssymbool'. Het is de vraag hoe die rol zou moeten worden gedefinieerd in onze huidige multiculturele samenleving.

In onze discussie over de monarchie zijn we nog niet veel verder dan een eeuw geleden. De liberaal Sam van Houten noemde de monarchie toen al geen fundament maar een ornament. Zijn politieke naneef het VVD-kamerlid Te Veldhuis gebruikte jongstleden zondag in Buitenhof dezelfde woorden. Hij deed dat alleen in omgekeerde zin. De monarchie mocht van hem niet van fundament tot ornament verworden. Over vooruitgang gesproken.

In elke beschouwing over de monarchie worden tot vervelens toe de woorden van Walter Bagehot geciteerd over de drie rechten van de koning: het recht geraadpleegd te worden, het recht aan te moedigen en het recht te waarschuwen. Ook koningin Beatrix heeft deze kalenderwijsheid vast boven haar hemelbed hangen. Het zou al heel wat zijn als het huidige debat een duidelijke conclusie zou opleveren over wat deze drie `rechten' in de moderne Nederlandse praktijk eigenlijk te betekenen hebben.

Redmar Kooistra en Stephan Koole: Beatrix. Invloed en macht van een eigenzinnige vorstin.

Bert Bakker, 179 blz. ƒ28,50

Harry van Wijnen: De macht van de kroon. Balans, 255 blz. ƒ37,50