Koningin mag beleid van regering niet sturen

De koningin staat in de Nederlandse democratie grondwettelijk aan de zijlijn, en mag het regeringsbeleid dus niet oneigenlijk beïnvloeden, vindt C. de Hart.

De discussie over de betekenis en plaats van het koningschap heeft een nieuwe impuls gekregen door de uitspraken van de politiek leider van D66, Thom de Graaf. Hij stelt voor de koning buiten de regering en de Raad van State te plaatsen en het lidmaatschap van het koninklijk huis aanzienlijk te beperken. De reacties van de VVD, het CDA en de PvdA variëren van afwijzend tot terughoudend. De argumenten daarvoor komen erop neer dat zij geen behoefte hebben aan veranderingen van het bestel, omdat de ministeriële verantwoordelijkheid waarborgt dat het staatshoofd binnen de constitutionele grenzen blijft. Het gaat toch goed, zo betogen zij. Ze komen niet toe aan de vraag of de benadering van De Graaf past in de hedendaagse opvattingen over de inrichting en het functioneren van een parlementaire democratie.

De VVD, de PvdA en het CDA spreken ook hardnekkig over `de monarchie', alsof in de Nederlandse constitutionele verhoudingen de koning een zelfstandige machtsfactor is. Nederland is naar de letter en de geest van de Grondwet echter een parlementaire democratie, waarin de functie van staatshoofd niet is voorzien van formele macht en is voorbehouden aan de leden van een bepaalde familie. Het parlement is in Nederland uiteindelijk de hoogste constitutionele macht. Dat wordt wel eens vergeten, niet in de laatste plaats door leden van het parlement zelf.

De vraag is aan de orde wat in een parlementaire democratie de macht van het staatshoofd moet zijn. Het gegeven dat deze functie via erfopvolging vanuit een bepaalde familie wordt vervuld, is daarbij een complicerende factor. Het leidt tot taboes en gevoeligheden. De mystiek van het koningschap speelt daarbij een rol.

De Graaf heeft een duidelijk visie op positie en rol van de constitutionele koning. Het is interessant om zijn visie te toetsen aan wat bepaald is in artikel 42, eerste lid van de Grondwet: `De regering wordt gevormd door de Koning en de ministers'. Dit moet in samenhang worden bezien met artikel 42, tweede lid `De ministers zijn verantwoordelijk. De Koning is onschendbaar'. Ook artikel 45, derde lid van de Grondwet, is relevant. Daarin is bepaald dat de ministerraad – waarvan de koning geen deel uitmaakt – beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid.

De koning is door de grondwetgever dus expliciet buiten de beraadslaging en besluitvorming geplaatst. Die bepaling is een logische consequentie van de bepaling in art. 42 tweede lid, over de koninklijke onschendbaarheid en de ministeriële verantwoordelijkheid.

De bepaling in artikel 42 eerste lid, over het lidmaatschap van de koning aan de regering, is daarmee tot een lege huls gemaakt. Het is een van de weinige bepalingen uit vorige grondwetten, die overeind zijn gebleven. Bepalingen als `de koning heeft het oppergezag over de krijgsmacht', en `de koning heeft het oppertoezicht over de buitenlandse betrekkingen', enzovoorts, zijn verwijderd.

Ministers zijn verantwoordelijk jegens het parlement en niet jegens de koning. Deze bepaling houdt tevens in dat de ministers verantwoordelijk zijn voor de daden van de koning. De keerzijde daarvan is dat de koning zich behoort te realiseren niet verantwoordelijk te zijn voor de vorming en uitvoering van het regeringsbeleid. Hij kan daarop niet worden aangesproken. Dat betekent niet alleen dat het regeringsbeleid een door de koning te respecteren gegeven is, maar eveneens dat hij de vorming en uitvoering van dat beleid niet oneigenlijk mag beïnvloeden. De koning staat grondwettelijk aan de zijlijn. De leiding der regering lag volgens Thorbecke, de maker van de grondwet, bij de verantwoordelijke ministers en niet bij de koning. Dat betekent dat de koning zich in het verkeer met de verantwoordelijke ministers terughoudend moet opstellen. De heer De Graaf heeft dus een punt. Hoe zien de erfgenamen van Thorbecke – de VVD – dat?

Ook in deze tijd wordt een advies of wens van de koning kennelijk toch nog weleens verstaan als een niet te negeren wilsuiting. De wens wordt dan verstaan als een bevel. Koningin Wilhelmina liet in 1947 aan minister-president Beel weten, dat het haar wens was dat de heer Van Mook werd gemachtigd om op te rukken naar Yokya, en verzocht die wens aan de ministerraad mede te delen. Hier ging de beïnvloeding door het niet verantwoordelijke staatshoofd wel heel ver. In 1959 zei koningin Juliana `nee' tegen een eventueel premierschap van kabinetsformateur De Kort (KVP), toen voorzitter van de grootste fractie in de Tweede Kamer. Dit stond op gespannen voet met ons staatsrecht. Hoe zou de heer De Hoop Scheffer daarop nu reageren?

Ook koningin Beatrix heeft naar verluidt nogal eens invloed aangewend, waar vraagtekens bij zijn te plaatsen. Zeker, men kan zeggen dat de verantwoordelijke minister-president, dan wel kabinetsformateur of minister dat voor hun rekening hebben genomen, maar toch.

De hierboven aangehaalde voorbeelden leren in elk geval dat men zonder macht wel degelijk een dusdanig gezag kan hebben dat in een bepaalde richting kan worden `gestuurd'. Wanneer mondt een advies uit in oneigenlijke beïnvloeding, in `druk'?

Vaak wordt een beroep gedaan op de Britse staatsrechtgeleerde Bagehot, die stelde dat de koning het recht heeft om te adviseren, aan te moedigen en te worden geïnformeerd. Maar diezelfde Bagehot schreef in zijn essaybundel The English Constitution, dat een koninklijke familie slechts irrelevante zaken toevoegt aan het regeringswerk. De koning mag de verantwoordelijke minister voor van alles aandacht vragen, over van alles adviseren en aanmoedigen, maar het mag niet zo zijn dat de koning probeert het regeringsbeleid in een bepaalde richting te beïnvloeden. Misschien is de grondwettelijke positie een onmenselijke of niet begeerde opgave, maar de grondwet eist wel dat de rol zo wordt ingevuld. De verantwoordelijke minister zal zelfstandig de ministeriële verantwoordelijkheid moeten realiseren en als het erom spant moeten durven zeggen: `Majesteit, daar gaat u niet over'. Bovendien ligt het laatste woord bij het parlement.

Met de reactie van CDA-leider De Hoop Scheffer, dat de inbreng van de heer De Graaf goed is voor de papierversnipperaar, wordt de discussie uit de weg gegaan en aan de parlementaire democratie geen recht gedaan. De voorstander van de papierversnipperaar loopt het risico dat diens voorstellen – welke dan ook – in het vervolg ook die weg worden gewezen. Kamerleden zouden beter moeten weten en moeten doen wat van hen wordt verwacht: nadenken en argumenten uitwisselen.

C. de Hart is oud-lid van Provinciale Staten in Zuid-Holland voor de VVD.