Geen reden tot wanhoop over Kosovo

De Tweede Kamer debatteert deze week over Kosovo. Daan Everts maakt de balans op van negen maanden wederopbouw van dit gebied. Hoe te hooggespannen verwachtingen omsloegen in ongerechtvaardigd pessimisme en doemdenken.

De laatste weken is een golf van negatieve publiciteit over Kosovo gegaan. Als men vluchtige journalisten en oppervlakkige waarnemers mag geloven, is het er een en al ellende en is zo ongeveer de hele samenleving gecriminaliseerd. Binnen een jaar is het beeld van de Kosovaarse Albanezen veranderd van vertrapt en verdreven in wraakzuchtig en misdadig, dat van de Serviërs van meedogenloos en racistisch in benarde onschuld. Zelfs wordt de vraag gesteld of de hele NAVO-interventie van vorig jaar wel zin heeft gehad.

Deze omslag in de beeldvorming heeft meer te maken met veel te hooggespannen verwachtingen dan met de werkelijkheid. Hij is het typische uitvloeisel van frustatie bij diegenen die, tegen beter weten in, in wonderen geloven, en denken dat etnische haat en nijd in een mum van tijd kunnen verdampen. Zij vergeten dat dergelijke tegenstellingen in de eigen regio pas na decennia zijn teruggebracht tot onschuldiger vormen (voetbalvetes), als ze al zijn beslecht (Noord-Ierland). De ware balans in Kosovo na negen maanden internationale bemoeienis is natuurlijk veel genuanceerder en kent, naast inderdaad ernstige minpunten, genoeg pluspunten om niet te wanhopen of in doemdenken te vervallen.

Er is een hoop gebeurd sinds `K-day', de dag dat KFOR binnentrok. Een samenleving in puin, fysiek en institutioneel, is weer in opbouw. Alle sombere voorspellingen ten spijt, kwamen ruim 800.000 vluchtelingen binnen de kortste keren terug, werden vele duizenden huizen, vaak op eigen kracht, herbouwd en kwam niemand om van honger en kou tijdens de strenge winter. De economie vertoont tekenen van (op)leven. Volgens economen van de Europese Unie ter plekke is de productie in de particuliere sector 40 procent hoger dan in 1998 en is de werkgelegenheid met 30 procent gestegen. Een groot deel van het landbouwareaal is weer onder de ploeg. Ook het geldwezen komt op orde. Er is een centrale bank opgericht en particuliere banken zijn bezig activiteiten te ontplooien.

Militair gesproken heeft KFOR niet alleen een veilige buitenmuur rondom Kosovo opgetrokken, maar ook binnen het gebied opruiming gehouden. De guerrillabeweging UÇK, dat zichzelf als winnaar beschouwde (weliswaar met, letterlijk, hulp van boven), is ontmanteld. Naar schatting meer dan 20.000 strijders zijn gedemilitariseerd. Natuurlijk, er zijn problemen met hun herintegratie in de samenleving. Voor slechts 5.000 is plaats in het Kosovo Beschermingskorps (TMK), een korps dat eind deze maand volledig gevormd moet zijn en dat onder leiding staat van de voormalige UÇK-commandant Çeku. Een klein aantal anderen kan, na scherpe selectie, een politieopleiding volgen aan de politieacademie van de OVSE (een multi-etnische success story: twintig procent van de studenten komen van niet-Albanese huize, voornamelijk Serviërs). Maar het merendeel moet zijn heil elders vinden.

Sommigen zoeken dat in illegale praktijken, inclusief het op eigen houtje politie spelen en belasting innen. Ook erkende leden van het TMK, naast vele vermeende, hebben zich daaraan schuldig gemaakt. KFOR en Çeku hebben onlangs een aantal schuldige TMK-leden ontslagen en aangegeven dat dergelijke praktijken binnen het korps niet geduld zullen worden. Dat moet uiteraard nauwlettend worden gevolgd, maar er is geen reden om hier niet het voordeel van de twijfel te gunnen.

Bestuurlijk is een halt toegeroepen aan de gevaarlijke ontwikkeling van parallelle structuren. Met de afspraak halverwege december om het bestuur van de Verenigde Naties (UNMIK) te `kosovariseren', is aan de Kosovo-Albanese kant een einde gemaakt aan de ondoorzichtige, parallelle en onderling concurrerende machtsstructuren gevormd door Rugova's presidentschap, regering en parlement en Thaçi's voorlopige regering. Geen geringe politieke prestatie. Er is nu een gezamenlijke quasi-`regering' van de UNMIK en Kosovaarse leiders (drie Albanezen, een Serviër) en een quasi-`parlement' met 35 vertegenwoordigers van politieke partijen, minderheidsgroepen en `civil society'. En er zijn 20 departementen die elk door een UNMIK-expert en een Kosovaar gezamenlijk worden geleid. Een van deze, een departement voor `democratisch bestuur' dat onder OVSE-toezicht staat, moet als interne waakhond fungeren voor goed bestuur, respect voor mensenrechten, emancipatie en de onafhankelijkheid van rechtspraak en media.

Ook op andere gebieden heeft de institutionele opbouw voortgang laten zien. De media genieten ongekende vrijheid, met maar liefst een dertigtal radiostations en veel dag- en weekbladen, waaronder sommige fier onafhankelijk en van relatief redelijk niveau. Er is een publieke televisiezender die, door de OVSE gecoached, volstrekt onafhankelijk is qua management en redactioneel beleid - een klein wonder op de Balkan. Mede dankzij Nederlandse ontwikkelingssamenwerking is deze tere kasplant de eerste groeistuipen te boven gekomen en op weg naar volle wasdom. Een ontwikkeling van enorm belang gezien de invloed van televisie op de meningsvorming in deze streken. Het aantal non-gouvernementele organisaties groeit met de dag, al is ook hier nog sprake van grote afhankelijkheid van buiten af. Dan is er de politieschool die elke vijf weken 250 agenten aflevert (binnenkort oplopend tot 350) om de straat van hoognodig `blauw' te voorzien. Ook de ombudsman maakt eerdaags zijn entree.

Maar nu de minzijde. Absoluut onaanvaardbaar is het klimaat van straffeloosheid dat nog steeds heerst en waarin misdaad en geweld gedijen. Handhaving van orde en gezag laat ernstig te wensen over. Ligt dat aan intrinsieke misdadigheid van (Kosovaarse) Albanezen? Natuurlijk niet. Wie dat suggereert maakt zich schuldig aan kwalijke, racistische generalisatie. Hoe zou Nederland er uit zien als het wettelijk bestuur op halve kracht werkt, de politiesterkte tot minder dan de helft wordt teruggebracht en de rechterlijke macht nauwelijks nog functioneert? Dat is de situatie in Kosovo. Na negen maanden hebben de VN nog slechts 55 procent van de bestuursfuncties kunnen invullen. Krap de helft van de beloofde internationale politiemacht is op de been gebracht, 2500 van de 4800 toegezegde politie-agenten. Ter vergelijking: in Noord-Ierland met eenzelfde grondgebied en bevolkingsaantal, werd 12.000 man politie nodig geacht voor handhaving van orde en veiligheid. En aan de herhaalde roep om internationale rechters en aanklagers ter versterking van het justitiële apparaat in opbouw, is al in het geheel geen gevolg gegeven. Voor de uitgever Vetton Surroi, kort geleden geëerd met de Nederlandse Geuzenpenning, reden om zich hardop af te vragen of de Kosovaarse samenleving misschien wel meer zelfbeheersing toont dan menige andere samenleving zou doen, zo kort na een gruwelijke oorlog, na tien jaar apartheid en na een eeuw discriminatie.

Terugblikkend over negen maanden is dit tekortschieten in de onmiddellijke opbouw van een rechtsstaat, de hoeksteen van een democratische en veilige samenleving, de grootste misrekening van de internationale gemeenschap in Kosovo. Een misrekening waar hopelijk lering uit wordt getrokken voor de toekomst.

De problematiek van de minderheden blijft onveranderd schrijnend. Zij zijn dagelijks slachtoffers van isolatie, intimidatie en geweld. Geen bewegingsvrijheid, nauwelijks toegang tot overheidsvoorzieningen, verstoken van informatie, hulpbehoevend en zonder rechtszekerheid. Een ruime meerderheid van de Servische Kosovaren is gevlucht naar Servië en Montenegro, deels aan het einde van de oorlog deels nadien. Mitrovica, de verdeelde stad, is het brandpunt van de etnische spanning.

Overigens is UNMIK hier, verrassend snel na het laatste grote oproer, met een breed opgezet actieplan gekomen om de gemoederen te bedaren, bloedige confrontaties tegen te gaan en heel voorzichtig een begin van geweldloos samenleven en samenwerken mogelijk te maken. Zonder illusie van verzoening, maar met hoop op vreedzame coëxistentie. Het zal een riskante situatie blijven, zeker zolang de Servische bevolking reden heeft zich veiliger te voelen als de facto deel van Servië dan als integraal deel van Kosovo. Opnieuw achteraf gezien, lijkt de beslissing indertijd de KFOR-opmars te beëindigen bij de brug in het midden van Mitrovica, een kardinale vergissing.

Een andere spanningshaard is de Zuid-Servische grensstreek Prisevo, waar extremisme van twee kanten tot gewapende acties en een exodus van zo'n 7000 Albanese bewoners naar Kosovo heeft geleid. Van de weeromstuit is de druk op de Servische minderheid in het aangrenzende Kosovo-district verder opgevoerd. KFOR heeft hardhandig laten weten dat krachtig zal worden opgetreden tegen elke actie die de breekbare stabiliteit in het gebied in gevaar brengt. Ook Albanese leiders hebben zich gedistantieerd van de zelfgedoopte `bevrijdingsbeweging'. Het gevaar lijkt voorlopig bedwongen, maar zowel Servische ordediensten als Albanese extremisten moeten in de gaten worden gehouden.

Gezien hun precaire situatie is het niet onbegrijpelijk dat de resterende Servische Kosovaren, naar schatting 100.000, weinig op hadden met UNMIK en deelname aan het `gekosovariseerde' bestuur afwezen. Miloševic's propaganda zou hen al te gemakkelijk als landverraders en quislings kunnen bestempelen. Hun gelederen zijn echter verdeeld. Zij die in enclaves ten zuiden van Mitrovica wonen, ongeveer de helft, zien de wenselijkheid van samenwerking met UNMIK en de Albanese Kosovaren. Verenigd in de Servische Nationale Raad, geleid door bisschop Artemije en met `vader' Sava, de befaamde `cyber-monk' als stuwende krachten, hebben zij onlangs besloten tot het gezamenlijke bestuur toe te treden, vooralsnog alleen als waarnemer en op voorwaarde dat KFOR en UNMIK beter bescherming bieden en actief steun verlenen bij de terugkeer van hun ontheemde lotgenoten.

Ook de Albanese meerderheid is geen monolithisch blok. Er komen nieuwe constructieve geluiden uit die hoek. Onder indruk van de zware internationale kritiek op de gewelddadigheid en de bejegening van minderheden, dringt het besef door dat het anders en beter moet. Niet alleen teneinde de onontbeerlijke steun van het Westen te behouden, maar ook om de eigen normen en tradities niet blijvend te verloochenen. Het kritische rapport van de OVSE over illegale politiepraktijken werd breed uitgemeten in de lokale pers. Nieuwe politieke voormannen – nog nauwelijks of geen vrouwen, helaas – dienen zich aan als alternatief voor zowel Rugova als Thaçi. Zij positioneren zich in het politieke midden, appelleren aan verdraagzaamheid en bieden onderdak aan dissidenten van beide zijde. Het perspectief van gemeenteraadsverkiezingen in het najaar zal de verdere uitbouw van politieke partijen stimuleren en daarmee de politieke aandacht voor de directe zorgen van de Kosovaren: veiligheid, goed bestuur, werkgelegenheid, infrastructuur, onderwijs, gezondheidszorg, sociale zekerheid.

Om dit proces van nieuw ontluikend pragmatisme en meer verdraagzaamheid te stimuleren, is het belangrijk dat meer klaarheid wordt geschapen over wat precies de status is van Kosovo en hoe op centraal niveau het bestuur moet worden ingericht. Het gaat daarbij niet om de uiteindelijke status, die het resultaat moet zijn van toekomstige politieke onderhandelingen, maar die van de interimperiode waarin de VN de leiding hebben. Resolutie 1244 is voor velerlei uitleg vatbaar, waar ze spreekt van zowel ,,soevereiniteit van de Federale Republiek Joegoslavië'' als ,,substantiële autonomie'' en ,,zelfbestuur'' voor Kosovo.

Een duidelijk invulling van die laatste begrippen voor de duur van een duidelijke gedefinieerde interimperiode zou de roep om onmiddellijke onafhankelijkheid doen verstommen, als daarmee voortgezette internationale steun aan de opbouw van de economie en van een samenleving naar Europees model wordt verzekerd. De hang naar Europa en de wens deel uit te maken van de Europese gemeenschap in brede zin, is zo sterk dat andere politieke idealen die dat in de weg staan, voorlopig tot achter de horizon kunnen worden verbannen. Vandaar de gedachte van een `contract' tussen de internationale gemeenschap en de Kosovaren, met duidelijke afspraken voor die interimperiode waarin de vorm van zinvol zelfbestuur en de wederzijdse verwachtingen en verplichtingen worden vastgelegd. Politieke voorwaarde van een dergelijk contract is waarschijnlijk wel dat een toekomstige herinlijving van Kosovo als provincie in Servië wordt uitgesloten. Het zou een meerjarig contract moeten zijn, voor een interimperiode van zeker drie tot vijf jaar.

Het lijkt mij wonderlijk naïef, a-historisch en kortzichtig om Kosovo nu al af te schrijven als een internationale mislukking. Het is een uiterst lastige vredesmissie. De problemen zijn niet alleen talrijk en complex, maar ook historisch zwaar beladen. De internationale aanpak tot dusver vertoont ongetwijfeld tekortkomingen, deels van structurele aard. Maar er is voortgang geboekt, in feite meer en sneller dan in andere vergelijkbare missies. Er is hoop voor de toekomst. Het zou buitengewoon contra-productief zijn om nu aan onheilsprofeten gehoor te geven en op de internationale inzet en steun te minderen.

Daan Everts is ambassadeur van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) in Kosovo.