De moderne koning is geen louter ceremoniële figuur

Met zijn voorstel de monarchie te moderniseren heeft Thom de Graaf het afgelopen weekeinde de positie van het koninklijk huis ter discussie gesteld. In een gastcollege over staatskundige vernieuwingen voor de Rijksuniversiteit Groningen, waarop onderstaand stuk is gebaseerd, legt hij vandaag uit waarom de constitutionele monarchie geen gelijke tred heeft gehouden met de ontwikkeling van de moderne politieke democratie.

Het blijkt moeizaam om in redelijkheid te spreken over een modern koningschap. Toch is er alle aanleiding toe. Die aanleiding ligt niet in republikeinse genootschappen die in verschillende hoeken van de samenleving de afgelopen jaren zijn opgericht. De enthousiaste republikeinen miskennen het grote draagvlak dat de monarchie door de eeuwen heeft en het onmiskenbare nut van het koningschap voor de eenheid van de Nederlandse staat. Juist om er voor te zorgen dat het koningschap in de moderne democratie kan blijven bestaan, is aanpassing wenselijk.

De laatste jaren is er sprake van een toegenomen kritiek op de persoon van het staatshoofd. Koningin Beatrix wordt in media en boekjes verweten veel invloed uit te oefenen en bij voortduring de grenzen van de ministeriële verantwoordelijkheid op te zoeken. Het is speculatief de vraag te stellen of de koningin zich gedraagt zoals beweerd. De bronnen zijn altijd anoniem en tweedehands. Maar ook al zouden de beweringen waar zijn, dan nog is de kritiek op haar persoon onterecht. De koningin doet immers wat het constitutionele bestel haar mogelijk maakt, sterker nog: van haar vraagt. En dat doet zij met een persoonlijke en professionele inzet die ook bij mij groot respect ontmoet. Er is dus geen enkele reden om de koningin te bekritiseren, maar wel enige reden tot zorg.

Wie al die verhalen over de invloed van de koningin op een rijtje zet, beseft dat de constitutionele monarchie geen gelijke tred heeft gehouden met de ontwikkeling van de moderne politieke democratie. Men schrikt er van, als af en toe het `geheim van het Noordeinde' wordt ontsluierd, en de koningin echt invloed blijkt uit te oefenen. Dat is echter de logische consequentie van het constitutionele bestel. Dat plaatst de koning nadrukkelijk binnen de regering en verschaft hem daarmee daadwerkelijke politieke bevoegdheden.

Wordt dat bestel niet aangepast aan de moderne democratie, dan zullen de verhalen over invloed en macht alleen maar toenemen. En dat leidt op den duur tot uitholling van het koninklijk gezag en de daarmee gepaard gaande onschendbaarheid.

De staatsrechtgeleerde Kortmann merkt in zijn handboek over het constitutionele recht op dat het monarchale element in de Nederlandse verhoudingen relatief sterk bewaard is gebleven. Hij doelt op de in vergelijking tot andere West-Europese monarchieën ongebruikelijke regeling dat de regering wordt gevormd door koning en ministers tezamen in plaats van enkel door ministers. Daarmee wordt de koning niet alleen staatshoofd maar ook handelend bestuurder, zij het onder de politieke verantwoordelijkheid van de ministers.

De onaantastbare en boven de partijen staande positie van het staatshoofd en de binnen de regering handelende koning staan op gespannen voet met elkaar. Het een doet afbreuk aan het ander. Bovendien is in democratisch opzicht niet goed vol te houden dat de niet verantwoordelijke koning op wezenlijke momenten politieke keuzen moet maken. Het maakt de onschendbare koning onnodig kwetsbaar voor politieke kritiek, zoals bij verschillende formaties is gebleken.

In de aanloop naar een troonopvolging in dit decennium is een open en zorgvuldige gedachtewisseling over een moderne monarchie wenselijk. Ik pleit er voor de nadruk te leggen op de functie van het staatshoofd dat boven de partijen staat en de eenheid van de natie symboliseert. Daarbij hoort geen eigen bevoegdheid in het regeringshandelen, noch een mogelijke doorslaggevende rol in de vorming van nieuw kabinet. Dat is ook niet nodig.

Een grondwetsherziening waarin wordt vastgelegd dat de regering voortaan wordt gevormd door de ministerraad zou de nieuwe positie van de koning markeren. In het verlengde daarvan kan de betrokkenheid van de koning bij de wetgeving van alledag verminderen. Volgens de huidige regeling kan immers wetgeving noch worden ingediend noch worden vastgesteld zonder koninklijk consent. Ook het aantal koninklijke besluiten, benodigd voor bijvoorbeeld benoeming van hogere ambtenaren, kan sterk worden beperkt.

Voor de verbetering van de formatieprocedure zijn in de loop der jaren vele voorstellen gedaan. Om de kwetsbare positie van het staatshoofd te ontzien en het democratisch karakter te versterken, verdient een rechtstreeks gekozen of door de Kamer aangewezen formateur de voorkeur. Het huidige stelsel is nu een open uitnodiging voor politieke partijen om zich te verschuilen achter de rug van de majesteit. Een volwassen democratie heeft dat niet nodig. Op gemeentelijk niveau wordt elke vier jaar bewezen dat het mogelijk is ook zonder `hoge bemiddeling' in zes weken tijd bestuurscolleges te vormen.

Tot slot kan het bereik van de zogenoemde `afgeleide' ministeriële verantwoordelijkheid voor verwanten van het staatshoofd tot reële proporties worden teruggebracht. Het lidmaatschap van het koninklijk huis zou daarom kunnen worden beperkt tot diegenen die in een zeer directe relatie staan tot de troon.

Een toekomst voor de moderne koning betekent absoluut niet een zuiver ceremonieel bestaan. Het gezag van het staatshoofd wordt gevoed door de aloude rechten: waarschuwen, aanmoedigen en geconsulteerd worden. De representatie van het staatsgezag naar binnen en naar buiten is ook niet zomaar ceremonieel. De ervaringen tijdens binnenlandse en buitenlandse werkbezoeken kunnen juist bijdragen aan het uitoefenen van gezag. Ook bij grote politieke impasses kan het staatshoofd een bindende rol spelen, zoals bijvoorbeeld in België is gebleken. Men verwijst vaak naar het Zweedse model, maar een vergelijking met de wijze waarop de Duitse bondspresident functioneert is misschien meer op zijn plaats: volstrekt niet inhoudsloos, met gezag en toch op afstand.

Wat ik in overweging geef is niet revolutionair en ook niet anti-Oranje. Wel kan het aanleiding zijn voor een open debat over de moderne en duurzame monarchie die ook in de 21ste eeuw bestaansrecht heeft.

Thom de Graaf is fractievoorzitter van D66 in de Tweede Kamer.