Referendum niet grondwettig

Negen maanden na de Nacht van Wiegel, heeft het kabinet opnieuw een - tijdelijke - referendumwet ingediend bij de Tweede Kamer. De volksvertegenwoordiging moet ervoor zorgen dat dit wetsvoorstel niet in strijd komt met de Grondwet, vindt Alis Koekkoek.

Negen maanden geleden, op 8 juni 1999, eindigde de kabinetscrisis die was ontstaan na de verwerping van het correctief wetgevingsreferendum door de Eerste Kamer. Het correctief referendum zou de kiezers de mogelijkheid geven een door de Staten-Generaal aangenomen wetsvoorstel alsnog af te stemmen. De oplossing van de kabinetscrisis hield onder andere in dat - in afwachting van de invoering van een bindend wetgevingsreferendum in de Grondwet - bij gewone wet een raadgevend referendum zou worden ingevoerd. De invoering zou plaatsvinden binnen het kader van de Grondwet. Aan de Raad van State zou advies worden gevraagd over de plaats van het referendum in de wetgevingsprocedure.

Je zou mogen verwachten dat negen maanden na de oplossing van de kabinetscrisis de vraag zou zijn beantwoord of de regeling van een raadgevend referendum bij wet in overeenstemming is met de Grondwet. Merkwaardigerwijs is dat nog niet het geval.

Allereerst valt op dat de regering aan de Raad van State wel advies heeft gevraagd over de fase van de wetgevingsprocedure waarin een raadgevend referendum het beste zou passen, maar niet over de vraag of de Grondwet regeling van een raadgevend referendum bij wet überhaupt wel toelaat.

Gelukkig heeft de Raad van State in zijn advies van oktober 1999 ongevraagd de grondwettigheidsvraag toch aan de orde gesteld, maar de Raad heeft die vraag slechts ten dele beantwoord. Dit gedeeltelijke antwoord houdt onder meer in dat, naar het oordeel van de Raad, de Grondwet zich er niet tegen verzet dat in een wet wordt bepaald dat zij niet in werking zal treden, voordat gelegenheid is geweest haar aan een raadgevend correctief referendum te onderwerpen.

Dit lijkt mij juist, omdat de wetgever dan van geval tot geval bepaalt of een referendum zal plaatsvinden. Dit standpunt is bovendien in overeenstemming met het advies van de staatscommissie-Biesheuvel uit 1985 over het raadplegend refendum. De staatscommissie concludeerde dat een raadplegend referendum zonder grondwetswijziging kan worden gehouden, zolang de beslissing òf een bepaalde vraag aan de kiezers wordt voorgelegd in handen blijft van de wetgever als zodanig, dus regering en Staten-Generaal gezamenlijk, en als de Raad van State wordt gehoord.

Nadat de Raad van State in zijn advies heeft geoordeeld dat een afzonderlijke wet kan bepalen dat zij aan een raadgevend referendum kan worden onderworpen, presenteert de Raad hier nog een variant op. Die luidt dat een algemene wet kan bepalen dat wetten vóór hun inwerkingtreding aan een referendum kunnen worden onderworpen. Over de vraag of ook zo'n wet in overeenstemming is met de Grondwet, laat de Raad van State zich niet uit.

Daar zou wel reden toe zijn, want een algemene wet laat immers niet meer de wetgever, maar 600.000 kiezers beslissen of in een bepaald geval een referendum zal plaatsvinden.

De Raad van State geeft overigens de voorkeur aan een regeling die inhoudt dat, als een wet bij referendum is afgewezen, de regering een voorstel indient om de wet in te trekken, of verklaart waarom zij de uitslag van het referendum naast zich neerlegt. Deze `intrekkingsvariant' druist volgens de Raad op geen enkele wijze in tegen de letter of geest van de Grondwet.

Ook in deze variant bepalen echter 600.000 kiezers, en dus niet de wetgever, of een wet aan een referendum zal worden onderworpen. De vraag of de Grondwet dat toelaat, heeft de Raad van State niet beantwoord. Dat is een gemiste kans.

Op basis van het advies van de Raad van State heeft de regering op 2 maart 2000 een voorstel voor een tijdelijke referendumwet ingediend. Daarin gaat de regering aan de haal met het advies van de Raad van State.

Ik citeer letterlijk uit de toelichting, om te laten zien hoe deze dingen in Den Haag gaan. De regering stelt: ,,De Raad meent voorts dat de Grondwet zich niet verzet tegen een algemene wettelijke regeling die bepaalt dat wetten voor hun inwerkingtreding aan een raadgevend referendum kunnen worden onderworpen.''

Je wrijft je ogen uit. De Raad van State heeft zich hierover immers niet uitdrukkelijk uitgelaten. De vraag naar de grondwettigheid van een algemene referendumwet is dus nog steeds niet beantwoord.

Het antwoord op die vraag is dat de Grondwet uitvoerig regelt wie wetten vaststelt, hoe wetten totstandkomen en wie daarover advies moet uitbrengen. Daarbij past niet dat de gewone wetgever in aanvulling daarop een algemene regeling voor de wetsprocedure geeft, zonder dat de Grondwet daartoe opdracht geeft.

Met de staatscommissie-Biesheuvel en de Raad van State, acht ik het mogelijk dat de wetgever van geval tot geval bepaalt of over een wet een raadgevend referendum kan plaatsvinden. Een algemene wet kan de procedure regelen die dan moet worden gevolgd. De voorgestelde wet draait de zaak om. Behoudens enkele uitzonderingen maakt zij een raadgevend referendum mogelijk. Daarmee verwijdert de wet zich te ver van de Grondwet.

Het is nu aan de Tweede Kamer om de voorgestelde tijdelijke referendumwet in overeenstemming te brengen met de Grondwet.

Alis Koekkoek is hoogleraar staats-en bestuursrecht aan de Katholieke Universiteit Brabant.