Kabinet trekt weinig lessen uit Kosovo-evaluatie

Het kabinet heeft in zijn evaluatie van de luchtaanvallen op Servië kritiek geleverd op de dominerende rol van de grote landen in de besluitvorming. Maar het geeft niet aan wat de ervaringen van de operaties rondom Kosovo betekenen voor de toekomstige inzet van Nederlandse militaire middelen, stelt Maxime Verhagen.

In de langverwachte Kosovo-evaluatie die het kabinet onlangs een jaar na het begin van de NAVO-luchtacties tegen Servië uitbracht, wordt de conclusie getrokken dat van tijd tot tijd de grote landen de dienst uitmaakten en de formele besluitvorming in de NAVO aan hun laars lapten. De Verenigde Staten, Frankrijk en Groot-Brittannië bepaalden het verloop van de luchtacties en kozen zelf hun doelen. De hoofdlijnen werden in de NAVO-raad bepaald, maar de uiteindelijke doelenkeuze in hoofdzaak door de VS, Frankrijk en Groot-Brittannië. Het politiek zeer gevoelige besluit ook doelen in Servië te bestoken, werd in Washington genomen. De andere NAVO-landen stonden hier volledig buiten. Nederland, dat met de zeer goed opererende F-16's een aanzienlijk aandeel aan de luchtacties leverde, richtte zich wél op de formele besluitvormingsstructuren en had daarmee geen enkele greep op het daadwerkelijke verloop van de operatie.

Terecht acht het kabinet deze gang van zaken ,,ongewenst''. Tegelijkertijd roept deze constatering een aantal vragen op. In de eerste plaats heeft het kabinet stelselmatig verklaard volledig op de hoogte te zijn en op alle niveaus intensief overleg te voeren. Nu blijken NAVO-raad, VN-Veiligheidsraad en de Europese Unie nauwelijks een rol te hebben gespeeld. Op dit punt gaf het kabinet de Kamer dus een verkeerde voorstelling van zaken. Gezien de fragiele eenheid in de NAVO en het risico de steun van de PvdA-fractie te verliezen, is het begrijpelijk dat het kabinet hiermee niet te koop liep. Maar minister Van Aarsten had er beter aan gedaan niet zo hoog op te geven van zijn internationale contacten. Hij wilde de suggestie wekken in het hart van de besluitvorming te staan. Daar was dus geen sprake van.

Verder is het de vraag of het in de toekomst mogelijk zal zijn een overkoepelend command-and control-beleid vast te stellen en terug te keren naar de formele besluitvorming in de NAVO-raad. Zullen de VS,Frankrijk en Groot-Brittannië de inzet van hun militaire middelen bij een nieuwe operatie wel afhankelijk maken van besluiten van de NAVO-raad van 19 (of meer) lidstaten? Dat is een illusie en de volgende vraag is dan ook: welke gevolgen heeft dat voor crisisbeheersingsoperaties door de NAVO en voor toekomstige inzet van Nederlandse militaire middelen?

Coalition warfare is een buitengewoon grote opgaaf en kan aanzienlijke politieke beperkingen opleveren bij de uitvoering van een militaire operatie, zo was bij de luchtacties om Kosovo overduidelijk. Klaarblijkelijk verkeert Nederland niet in de inner circle en zal het daarvan hoogstwaarschijnlijk ook nooit deel gaan uitmaken. Is het acceptabel onder deze voorwaarden opnieuw deel te nemen? Het kabinet had op deze kwestie in de evaluatie dieper moeten ingaan.

Het gaat hier om de relatie tussen de politieke besluitvorming en de militaire uitvoering. Bij acties in NAVO-verband, zeker waar het gaat om collectieve verdediging, zal altijd gekozen moeten worden – na vaststelling van de politieke voorwaarden in de NAVO-raad – voor delegatie aan de militaire bevelsstructuren van de NAVO. Op een andere manier kan een bondgenootschap niet functioneren. Tegelijkertijd is het onvermijdelijk dat ook dan de grote landen, en met name de VS, een dominante rol vervullen, al was het alleen al omdat deze landen over de noodzakelijke intelligence beschikken.

Hoewel Nederland bij vredesoperaties vaak een aanzienlijke bijdrage levert, kan een klein land daar niet in dezelfde mate invloed uitoefenen als grote landen. Het zal dus een bescheiden rol spelen. Indien dat niet aanvaardbaar is, dan rest geen andere conclusie dan van toekomstige deelname af te zien. Bij NAVO-operaties is hier geen probleem, omdat de soevereiniteit al deels is gedelegeerd en het om de collectieve verdediging gaat. Bij niet-NAVO-acties is het wel noodzakelijk volledige participatie in de besluitvorming te eisen. Deze kan niet worden overgelaten aan bijvoorbeeld de Contactgroep, zoals in Bosnië bij UNPROFOR is gebeurd, wat gevolgen heeft gehad bij de val van Srebrenica.

Van oudsher wordt in Nederland geworsteld met de vraag hoe een klein land – sommigen spreken liever van middelgroot land – een factor van betekenis kan zijn in de internationale politiek. Van Aartsen heeft bij zijn aantreden aangekondigd Nederland weer op de kaart te willen zetten en daarmee de suggestie gewekt dat Nederland in de toekomst weer een woordje zou gaan meespreken. Daarbij is hij bedrogen uitgekomen, zoveel heeft Kosovo wel geleerd. Het is van het grootste belang dat een realistische inschatting wordt gemaakt van de Nederlandse positie en rol en welke doelstellingen Nederland wil nastreven met zijn buitenlandse politiek.

Helaas heeft het kabinet in de evaluatie evenmin nadere conclusies getrokken over de kwestie humanitaire interventie versus soevereiniteit. Er lag geen expliciet VN-mandaat ten grondslag aan de NAVO-luchtacties, wel vond het kabinet dat Veiligheidsraadresolutie 1199 ,,in voldoende mate'' militair ingrijpen legitimeerde. Het is spijtig dat het kabinet juist op dit lastige - en voor een evenwichtige evaluatie zo cruciale - vraagstuk niet uitgebreid is ingegaan en dat het wachten is op een notitie die op zijn vroegst halverwege dit jaar uitkomt. Verder valt op dat het kabinet op grond van de ervaringen in Kosovo overtuigd is geraakt van de noodzaak tot versterking van het Europees defensiebeleid en de Europese militaire capaciteit. Dat is pure winst. Een duidelijke formele bevelsstructuur is dan voorwaarde, waarbij Nederland in geval van deelname aan een actie, volledig betrokken is.

Daarnaast is het opmerkelijk dat weinig lessen voor de toekomst worden getrokken. Zo kan men zich afvragen of het politieke akkoord van oktober 1998 waarna de OVSE een waarnemersmissie stuurde en Miloševic aanvankelijk een aantal eenheden terugtrok, uiteindelijk de situatie eerder heeft verslechterd dan verbeterd. Door dit akkoord ontstond immers een pauze waarin zowel de UÇK als Servische eenheden zich konden hergroeperen, waarna de oorlogvoering onder toeziend oog van ongewapende OVSE-waarnemers geleidelijk aan werd opgevoerd. Het kabinet constateert terecht dat het akkoord al spoedig een dode letter bleek. De vraag is waarom er dan toch nog zo lang aan is vastgehouden. Het sturen van deze waarnemers was hoogst onverstandig omdat hun aanwezigheid de inzet van het luchtwapen onmogelijk maakte en zij in het geheel niets konden uitrichten tegen de schendingen van het akkoord. In deze fase was de dreiging met het luchtwapen dus niet reëel en leverde op deze manier geen bijdrage aan de politiek oplossing van het conflict.

De Tweede Kamer heeft grote moeite gehad het verloop van de luchtacties te volgen, te meer daar het kabinet meer dan eens beperkte informatie verstrekte of daar zelf niet over beschikte. Zo ging minister Van Aartsen stelselmatig een discussie over de inzet van grondtroepen uit de weg en bleek hijzelf niet goed geïnformeerd over het bombarderen van de tv-zender in Belgrado. Dat roept de vraag op hoe het parlement bij een nieuwe militaire actie betrokken behoort te worden. In ieder geval zal het niet weer op deze manier kunnen gebeuren.

Maxime Verhagen is lid van de Tweede-Kamerfractie van het CDA.