Onderzoek naar uitgaven gaat om meer dan de `bonnetjes'

De begrippen rechtmatigheid en onrechtmatigheid zijn voor overheidsaccountants gesneden koek. Niet iedereen weet echter dat de betekenis ervan in het financiële overheidsbeheer anders is dan in de rechtspraak. Daarom is soms terughoudendheid bij het gebruik van het begrip(on)rechtmatigheid geboden, vindt Jaap ten Wolde.

Een accountant gaat buiten zijn boekje als hij een oordeel geeft over rechtmatigheid. Dat was de kern van het betoog van Peter Hoefnagels op deze pagina van 23 maart. Na lezing zullen honderden overheidsaccountants zich afgevraagd hebben waar ze al die jaren mee bezig geweest zijn.

Het begrip `(on)rechtmatigheid' wordt in Nederland binnen twee totaal verschillende contexten gehanteerd.

Bij het financiële beheer van de (rijks)overheid spelen de begrippen rechtmatigheid en onrechtmatigheid een centrale rol in de kringen waar financiële verantwoordingen worden opgesteld (administrateurs, controllers) en worden gecontroleerd (accountants, alsmede controleurs van de Algemene Rekenkamer). In de Comptabiliteitswet en de Gemeente-/Provinciewet wordt bepaald dat `rechtmatigheid' een belangrijke eis is waaraan het financiële beheer dient te voldoen en dat de controleur jaarlijks moet toetsen of dit het geval is. De eis dat uitgaven en inkomsten op rechtmatige wijze tot stand dienen te komen, vraagt in de uitvoerende processen om maatregelen die dienen te waarborgen dat aan deze eis wordt voldaan. Daarom is het begrip rechtmatigheid ook in het werk van uitvoerende ambtenaren van groot belang.

Met behulp van het begrip rechtmatigheid (waarmee wordt bedoeld: conform wet- en regelgeving) worden de inkomsten- en uitgavenstromen van de overheid als het ware `gestuurd'. Dat gebeurt overeenkomstig de wens van het kabinet (gesanctioneerd door de Tweede Kamer op basis van de controle door de Algemene Rekenkamer) dan wel overeenkomstig de wens van het college van B en W (gesanctioneerd door de gemeenteraad op basis van de controle door de accountant). Deze sturing heeft plaats op basis van het vooraf geformuleerde beleid, de vooraf opgestelde en geautoriseerde begroting, de daarmee samenhangende wetgeving en de daarvoor ontwikkelde procedures en voorschriften. Deze sturing werkt indien de uitvoerenden zich aan de wet- en regelgeving houden en de controleurs eventuele afwijkingen constateren en rapporteren.

Zowel de accountants als de controleurs van de Algemene Rekenkamer kunnen uitgaven die verantwoord worden (uitsluitend) in drie klassen kwalificeren: de uitgaven zijn rechtmatig; er bestaat geen/onvoldoende zekerheid om de uitgaven als rechtmatig aan te merken; en de uitgaven zijn onrechtmatig. Alle uitgaven die niet zijn verricht in overeenstemming met de wet- en regelgeving zijn onrechtmatig (niet rechtmatig). Binnen deze context bepaalt de accountant/controleur derhalve of uitgaven rechtmatig zijn: hij dient de bepalingen van de wet- en regelgeving als toetsingscriteria te hanteren bij zijn onderzoek. Bij vage wetgeving kan hij de beleids- en begrotingsvoorbereiding er op naslaan om na te gaan wat de doelstelling van de wetgever is. In zijn rapportering zal hij moeten melden of de jaarlijkse verantwoording aan de eis van rechtmatigheid voldoet. Bij speciale onderzoeken, bijvoorbeeld naar uitgaven van specifieke personen, kan het wenselijk zijn dit op het niveau van specifieke uitgaven te doen.

De ambtenaar en de bestuurder dienen (ongevraagd) aan te tonen dat door hen gedane uitgaven rechtmatig zijn geschied. Niet alleen omdat het in de wet staat, maar ook omdat het bij een zorgvuldige verantwoordingsplicht hoort. In eerste instantie behoort dit aangetoond te worden bij mensen die de financiële administratie voeren en de verslaggeving verzorgen. Als zij guldens opnemen in de verslaglegging die niet worden gestaafd door bewijsstukken, dan zal bij een deugdelijke controle de controleur alsnog de verantwoording daarvan eisen. Scherp maar niet onredelijk geredeneerd, geldt dat een gulden die niet door middel van bewijsstukken verantwoord is, als onrechtmatig kan worden gekwalificeerd: immers aan het voorschrift om de uitgaven te staven is niet voldaan. Een (eind)oordeel dat door het ontbreken van informatie de functionaliteit van bepaalde uitgaven niet kan worden vastgesteld, is derhalve voorzichtig.

De tweede context waarbij het begrip `rechtmatigheid' een rol speelt, is die van de rechtspraak. De vraag naar de rechtmatigheid speelt daar op verschillende wijzen.

Voor de burgerlijke rechter bijvoorbeeld kan door eiser gesteld worden dat gedaagde een onrechtmatige daad heeft gepleegd. De rechter zal dan moeten uitspreken of dit het geval is. In het strafrecht gaat het per definitie om vermoedelijk onrechtmatig handelen, zoals verduistering, diefstal, valsheid in geschrift. Daarnaast komt men term rechtmatigheid veelal tegen bij de wijze van opsporen en vervolgen. Is dit onrechtmatig geschied, dan heeft dit gevolgen voor de strafzaak en kan het ertoe leiden dat verdachte vrijuit gaat. In het ontslagrecht zal altijd getoetst worden of een gegeven ontslag rechtmatig is. Ontbreekt de rechtmatigheid, dan heeft dit gevolgen voor de bepaling van de schadevergoeding.

In de rechtspraak dienen controleurs ofwel (forensische) onderzoekers in het algemeen slechts de feiten aan te dragen teneinde de rechter in staat te stellen het (on)rechtmatigheidsoordeel te laten uitspreken. Met opzet schrijf ik `in het algemeen', want denkbaar is dat het in bepaalde omstandigheden wenselijk is forensische deskundigen te laten uitspreken of naar hun oordeel de wet- en/of regelgeving is overtreden. Het lijkt namelijk niet wenselijk dat bij alle onderzoeken om een rechterlijke uitspraak wordt gevraagd. Buiten de eerder beschreven wereld van de overheid is er derhalve voor forensische accountants nog meer ruimte om rechtmatigheidsoordelen te geven.

Binnen de context van de overheidsfinanciën dient een uitgave door een openbaar bestuurder, die bijvoorbeeld zonder de vooraf vereiste autorisatie wordt verricht, te worden aangemerkt als onrechtmatig. Daarmede wordt, binnen de context van de rechtspraak, nog geen uitspraak gedaan over het rechtmatig dan wel onrechtmatig handelen van die bestuurder. Een overtreding van een formele regel binnen de overheidscontext is niet zodanig ernstig dat binnen de rechtspraakcontext sprake is van onrechtmatig handelen. De begrippen kunnen wel samenvallen: een privé-uitgave die ten laste van de overheid is gebracht, is in beide contexten onrechtmatig. De ambtenaar of de bestuurder die dit willens en wetens doet, is bovendien niet integer en strafbaar.

Omdat niet iedereen een goede notie heeft van het verschil in betekenis tussen de begrippen rechtmatigheid in beide contexten is het soms verstandig het oordeel `onrechtmatig' met enige terughoudendheid te hanteren. Met name bij rechtmatigheidsonderzoeken waarbij uitgaven gekoppeld kunnen worden aan specifieke personen en waarvoor veel belangstelling van de media is.

Het is opvallend dat uitkomsten van onderzoeken naar de rechtmatigheid van uitgaven van bestuurders een discussie doen ontstaan op een bedenkelijk laag abstractieniveau: op dat van de `bonnetjes'. De belangstelling richt zich op jurken en Margrieten. Er zijn echter essentiële zaken in het geding, die alles te maken hebben met de integriteit van het openbaar bestuur. En dat geldt niet alleen voor Rotterdam, zo hebben onze onderzoeken uitgewezen. Het gaat om de volgende punten:

Het correct verantwoorden van uitgaven is een belangrijk integriteitsaspect, te meer als het uitgaven betreft die kunnen leiden tot `verwarring' tussen privé en zakelijk.

Een ander belangrijk integriteitselement is het zorgen voor de juiste (bedrijfs)cultuur. Het zorgen voor een cultuur waarin hiërarchisch lager geplaatsten zich vrij voelen hun meerdere te herinneren aan hun verantwoordingsplicht; een cultuur waarin gelijken elkaar vragen kunnen stellen over grenzen of elkaar kunnen aanspreken op mogelijk ongewenst gedrag. Het zorg dragen voor een cultuur waarin controleurs die vragen hebben of afwijkingen constateren met respect behandeld worden.

Een van de voorwaarden voor een integer openbaar bestuur is het hebben van regels die helder zijn. Dan pas kan men elkaar aanspreken en dan pas kan men zich verantwoorden. Dan pas ook hebben controleurs een duidelijk toetsingskader: een voorwaarde voor een deugdelijke controle.

Wanneer (lichte) twijfels bestaan over de rechtmatigheid van uitgaven van bestuurders, is het beter om eerst de cultuur en de randvoorwaarden te onderzoeken. Dan ben je van meet af aan met essentiële zaken bezig en heb je oog voor de toekomst.

Jaap ten Wolde is directeur KPMG Forensic Accounting.