Nieuwe koers van Europa is slecht voor Nederland

Landen van de Europese Unie regelen steeds meer zaken buiten `Brussel' om. Staatssecretaris Benschop van Europese Zaken mag er enthousiast over zijn, maar deze ontwikkeling is slecht voor Nederland, vindt

Ben van der Velden.

De Europese Unie verandert ingrijpend. De vijftien lidstaten trekken zich minder aan van de in verdragen vastgelegde spelregels voor de besluitvorming. De rol van `Brussel' vermindert en het belang van bilateraal overleg tussen de Europese hoofdsteden neemt toe. Kortstondige politieke overwegingen kunnen het zelfs van verdragsteksten winnen.

Deze ontwikkeling is al enige tijd aan de gang, maar neemt de laatste tijd snel aan belang toe. Dat is gebleken bij de sanctiemaatregelen die veertien lidstaten, met voorbijgaan aan het Verdrag van de Europese Unie, hebben genomen tegen Oostenrijk. Het is ook te zien aan de informele manier waarop de vijftien lidstaten Javier Solana de ruimte geven, buiten de nauwkeurig vastgelegde bevoegdheden van de Europese instellingen om, een uitzonderlijke machtspositie op te bouwen. De voormalige secretaris-generaal van de NAVO is met zijn functies van secretaris-generaal van de Raad van Ministers, hoge vertegenwoordiger voor het buitenlands beleid, secretaris-generaal van de West-Europese Unie en coördinator van het EU-beleid voor de Balkan, een in geen enkel verdrag omschreven `Europese instelling' geworden.

Nederland was hier aanvankelijk niet gelukkig mee. Het wilde de functie van hoge functionaris voor het buitenlands beleid niet in het Verdrag van Amsterdam opnemen, maar ging uiteindelijk onder Franse druk door de knieën. Premier Kok probeerde vorig jaar oktober in het Finse Tampere, toen Solana amper een maand als `Mister Europe' optrad, te voorkomen dat deze de leiding zou krijgen van een politiek- en veiligheidscomité, dat een sleutelrol moet gaan spelen bij de Europese defensie.

Inmiddels is `Europa' alweer een stuk verder. Het comité bestaat in voorlopige vorm en Solana heeft gevraagd het in een apart Brussels gebouw te mogen onderbrengen. De Nederlandse diplomatie doet weer pogingen om op de rem te trappen. Een gebouw? Voor je het weet is er een echte nieuwe Europese instelling! Nederland wil eerst onderhandelen over een definitieve taakomschrijving van het comité, die in het EU-verdrag opgenomen zou moeten worden. De kans dat dit slaagt, is niet groot. Waarom formeel moeilijk doen als het informeel gemakkelijk kan?

De EU is communautair, dat wil zeggen gemeenschappelijk op supranationale basis, voorzover het de interne markt met de Economische en Monetaire Unie betreft. De lidstaten hebben de neiging nieuwe EU-taken zoveel mogelijk intergouvernementeel te behandelen. Zelfs besluiten op terreinen die officieel van het intergouvernementele naar het communautaire deel van het EU-verdrag worden overgeheveld, zoals na 2004 met Justitie en Binnenlandse Zaken gebeurt, zullen toch grotendeels afhangen van de eenstemmigheid van de lidstaten. Bovendien blijft de rol van het Europees Parlement hierbij beperkt.

De gedachte wint veld dat de toekomstige Europese Unie na uitbreiding met Oost-Europese lidstaten vooral uit de interne markt zal bestaan. Binnen zo'n uitgebreide EU zouden groepen landen op intergouvernementele basis nieuw beleid kunnen ontwikkelen, bijvoorbeeld op het gebied van buitenlandse politiek en defensie. Wat er ook gebeurt, zeker is dat meer macht overdragen aan Brussel, dus meer soevereiniteit afstaan, op weinig sympathie in de EU-lidstaten kan rekenen. De kans dat de Europese regeringsleiders eind dit jaar tijdens de top van Nice zullen overgaan tot meer besluitvorming met een gekwalificeerde meerderheid (waardoor veto's ontlopen worden), is dan ook zeer klein.

Dit is een ontwikkeling waarover de Nederlandse staatssecretaris van Europese Zaken, Dick Benschop, enthousiast is. In een toespraak had hij het onlangs over verschuivingen ,,van de Brusselse fora naar bilaterale contacten – politiek en diplomatiek – tussen de hoofdsteden''. En hij constateerde: ,,We hebben de grens bereikt van wat het beste met bindende regelgeving vanuit Brussel kan worden gedaan, maar het interessante is dat het integratieproces zich langs een andere weg voortzet.''

Volgens hem integreert Europa niet verder door wetgeving, maar door uitwisseling van informatie en door vergelijking met ervaringen van de lidstaten onderling. Hij sprak over ,,het toepassen van moderne managementtechnieken op Europa'' en beweerde: ,,De fase waarin het Europese eenwordingsproces zich primair richtte op het overwinnen van oude tegenstellingen tussen de lidstaten, is voorbij. Het heeft wat West-Europa betreft zijn doelen inmiddels bereikt''.

Het is de vraag of Benschops analyse klopt en daarom ook of zijn enthousiasme terecht is. Is er sprake van het overwinnen van de ,,oude tegenstellingen tussen de lidstaten'' als de Duitse bondskanselier Gerhard Schröder er geen geheim van maakt dat hij slechts met sancties tegen Oostenrijk heeft ingestemd omdat hij vreesde wegens steun aan extreem-rechts aan de schandpaal genageld te worden? Of als Frankrijk samen met Groot-Brittannië bij de ontwikkeling van de Europese defensie ten opzichte van Duitsland een dominerende positie zoekt? De huidige ontwikkeling van de EU is aan iets anders te danken dan aan het overwinnen van tegenstellingen. Zij heeft te maken met de wens van de regeringsleiders van de grote Europese landen meer te zeggen te krijgen.

Dat verlangen hebben indertijd Kohl en Mitterand tot uiting gebracht door zich in te zetten voor de benoeming van de Luxemburger Jacques Santer tot voorzitter van de Europese Commissie. Zij wilden iemand die hen zou gehoorzamen. Dat is gelukt. De Europese Commissie heeft geleidelijk macht moeten inleveren ten opzichte van zowel het Europees Parlement als tegenover de lidstaten, waarvan de regeringsleiders op topbijeenkomsten steeds meer knopen doorhakken en zo persoonlijk het Europese heft in handen nemen. Santers opvolger bij de Europese Commissie, de Italiaan Romano Prodi, heeft deze ontwikkeling niet weten te stoppen. Frankrijk wilde wel dat Prodi een `sterke' Commissievoorzitter zou worden, maar bedoelde daarmee sterk tegenover het naar uitbreiding van de macht strevende Europees Parlement. Naar de lidstaten moet Prodi vooral luisteren, wat hij ook doet, ondanks de unieke positie die de Commissie heeft om Europa met voorstellen te stimuleren. In die situatie bestaat een toenemende neiging buiten Brussel om zaken te regelen.

De Europese koers heeft voor Nederland, dat zichzelf als enige in Europa niet als klein maar als middelgroot betitelt, belangrijke nadelen. Niet ten onrechte is een sterke Europese Commissie, de hoedster van de verdragen, door kleine lidstaten altijd van groot belang beschouwd. Bij een communautair Europa zijn de belangen van de kleine landen voor een belangrijk deel gewaarborgd door de positie van de Commissie en het Europees Hof van Justitie. Bij een intergouvernementeel Europa wordt een klein land als Nederland veel meer afhankelijk van de grote lidstaten.

Nu verschuift de macht steeds verder naar de hoofdsteden van de grote landen. Het groeiende gewicht van Solana is daarvan een teken. Zijn Europese post is een denkbeeld van Frankrijk, dat politieke leiderschapsaspiraties in Europa heeft. De manier waarop vooral onder Franse druk bij de kwestie-Oostenrijk het EU-verdrag niet is gerespecteerd, is een andere aanwijzing. Dat zou Nederland zorgen moeten baren.

Ben van der Velden is correspondent van NRC Handelsblad te Brussel.