Brandschone bestuurder is achterhaalde illusie

In het debat over het declaratiegedrag van bestuurders worden verouderde normen gehanteerd. Moderne politici smeden privaat-publieke allianties die zich veelal onttrekken aan democratisch toezicht, vinden Jeroen Gradener en Menno Hurenkamp.

De commotie rondom niet functionele uitgaven van Rotterdamse bestuurders dreigt om te slaan in een volksinquisitie voor bestuurders en een welles-nietes discussie tussen accountants. Het gedrag van de Rotterdammers was laakbaar, maar de discussie hierover gaat de verkeerde kant op. Het probleem is dat het declaratiegedrag louter als symptoom van een onveranderlijke bestuurscultuur wordt behandeld, zonder de achterliggende dynamiek van de huidige politieke praktijk tegen het licht te houden. Die praktijk moet worden opgehelderd, omdat anders kwalitatief hoogwaardige mensen zich in de toekomst verre zullen houden van het openbaar bestuur, en de teleurstelling bij burgers over hun politici alleen maar groter zal worden.

In het debat over de mores van bestuurders worden 19e eeuwse normen gehanteerd in een context van de 21ste eeuw. Het openbaar bestuur opereert tegenwoordig in een hybride, politiek vaak ondoorzichtige arena van tegengestelde belangen. In die context zal de vraag naar bestuurlijke integriteit dan ook gesteld moeten worden.

Bestuurders mengen zich in netwerken die niet langer bestaan uit de dokter, de notaris en de textielfabrikant. Ze smeden economische allianties met andere steden, soms aan de andere kant van de wereld, en ontwikkelen promotieactiviteiten om grote investeerders te verleiden tot de bouw van consumptiepaleizen aan de stedelijke rafelrand. Ze gaan contacten aan met gewiekste projectontwikkelaars om hele stadscentra te restylen, en sluiten contracten in voor de buitenwereld zeer ondoorzichtige private-public partnerships.

Alleen al de grote aantallen vliegreizen die de Rotterdammers declareerden wijst erop dat het adagium Think global, act local in zijn tegendeel is gekeerd. Bestuurders opereren in mondiale verbanden, met de belangen en overtuigingen van de lokale politiek als beoordelingskader. Tussen deze twee schalen zit een spanningsveld dat grote wissels dreigt te trekken op het democratische karakter van de samenleving.

Het is de vraag of strikte naleving van declaratieregels ons een stap dichterbij de controle van dat bestuur brengt. De publieke en politieke consequenties gaan veel dieper dan de onoorbare omgang met publieke middelen tijdens `dienstreizen'. Veel beslissingen die voorheen een rechtvaardigingsgrond vonden in het politieke domein, zoals de gemeenteraad, worden nu in onderlinge coalities met private en collectieve partijen gesloten. Het gaat daarbij niet alleen meer om de vraag of de regels goed gevolgd zijn, maar bijvoorbeeld ook om de kwestie: wie stuurt wie? Dat het lang niet altijd de politiek is die het voortouw neemt, moge duidelijk zijn uit het feit dat het Rotterdamse havenbedrijf het bestuur van de gemeente Rotterdam ogenschijnlijk in zijn zak had zitten.

In zijn essay van vorige zomer schetste nota bene Bram Peper reeds het spanningveld waarin moderne bestuurders werken. In zekere zin viel hij de afgelopen weken in zijn eigen zwaard. De moderne, netwerkende bestuurder die hij beschrijft en bepleit, ontbreekt het steeds meer aan toetsingskader. Zo'n bestuurder wordt al maar afhankelijker van zijn eigen charisma en de mate waarin hij beloftes waarmaakt, en steeds minder van een breder, politiek gegrondvest kader. Logisch dat zo'n bestuurder van een wereldstad niet de premier van China of Bill Gates vergast op een stamppot met rookworst. Maar het pleiten voor een bourgondischer representatiecultuur geeft geen inhoud aan die andere, essentiëlere dimensie van het ambt: de vraag of burgemeester en wethouder, zich verhoudend tot de wereld van haute finance en mondiale netwerken, even zijn kleverige veren van de publieke zaak mag afschudden om vrijelijk deals te sluiten.

Nu staat vooral de tegenpool in de schijnwerper: het normatieve ideaal van de brandschone bestuurder, die zich als soeverein vertegenwoordiger van de belastingbetaler bewust is dat iedere gulden in het zweet aller aanschijn is verdiend en dus tweemaal dient te worden omgedraaid. Dat is niet genoeg. Het bijna vanzelfsprekende `encanaillement' tussen politiek bestuur en de wereld van ondernemers, is op zichzelf natuurlijks niets nieuws. Het is ook onvermijdelijk en noodzakelijk. Waar vroeger het volk zich volgzaam achter de leider voegde, is het nu essentieel om maximale transparantie na te streven. Ten eerste doet de zo bejubelde praktijk van synergie tussen private en publieke allianties grote inbreuken op de openbare ruimte en verzorgingsstaatarrangementen. Te denken valt bijvoorbeeld aan de privatisering van de sociale zekerheid. Ten tweede eist de hedendaagse geëmancipeerde burger het recht op publieke verantwoording van het openbaar bestuur op: wat hebt u met mijn geld en mijn mandaat gedaan?

Het verlangen dat spreekt uit de nu zo luidruchtig geformuleerde eis van ongecompromitteerd handelende bestuurders, plaatst het openbaar bestuur op een voetstuk waar het allang niet meer thuishoort. Niemand koestert nog illusies over een brandschone politiek. Met het `brandschoon blazoen'-streven dat nu is ingezet, wordt het maatschappelijk geweten gesust met betrekking tot een politieke praktijk waarin de buitensporige inzet van publiek geld misschien wel de minste gevolgen heeft.

Waar het debat de komende tijd over moet gaan is welke nieuwe mores dienen te worden geformuleerd voor het optreden van politici, een optreden dat allang niet meer helder is af te bakenen van andere maatschappelijke praktijken. Zijn dat dezelfde als voorheen, waarbij het persoonlijke en het politieke strikt gescheiden konden worden en ook de zakenwereld en de politiek twee werelden waren? Zo ja, kunnen we dit dan nog wel op dezelfde manier toetsen? En als de mores niet dezelfde zijn, wat dan te doen?

Het gaat erom vast te stellen waar en hoe in het samenstel van overheid, semi-overheid, zbo's, adviescommissies en rotary-bijeenkomsten het publieke belang tot uitdrukking komt. Het is vooralsnog onduidelijk waar in deze nieuwe arena's van de politiek praktijken de democratische rechtvaardiging zit. De politiek heeft een probleem met de legitimatie van de handelingen van bestuurders, in wier hoofden we allang niet meer kunnen kijken, wier gangen we niet meer kunnen volgen.

Niet voor niets klaagt Peper nu dat iedereen over het hoofd ziet wat alle effecten van zijn reisjes zijn geweest. In dit netwerktijdperk is `het politieke', het heldere en open moment van besluitvorming over de publieke zaak, uit het oog verdwenen. Een debat hierover - met als doel de relatie tussen de `ondernemende bestuurder' en de politieke controle van zijn handelen te definiëren - doet recht aan het mondiaal optreden van een politicus. Het voorkomt vermoedelijk ook dat de verlamming bij de behartigers van de publieke zaak toeslaat.

Jeroen Gradener werkt als adviseur bij het Walter Maas Huis, instituut voor culturele verkenningen te Bilthoven. Menno Hurenkamp is programmamaker bij het Politiek-Cultureel Centrum De Balie Amsterdam.