Aan de ketting

Wie wil er nog burgemeester worden? Affaires hebben het ambt bezoedeld. Over dadendrang, lintjes knippen en politiek gevoel. `De burgemeester werd kaltgestellt.'

De jongste burgemeester van Nederland heet G.O. van Veldhuizen. Hij is 37 jaar oud, lid van D66 en speelt op zaterdag in het seniorenteam van de voetbalvereniging in Nieuwkoop. ,,Ik ben erfelijk belast'', zegt Van Veldhuizen, tot vorig jaar directeur/partner van Omni Finance & Investment Group te Den Haag. ,,Mijn vader was ook burgemeester. Op mijn 23ste wilde ik dat eigenlijk al worden. Maar omdat mijn vrouw Japanoloog was, gaf ik de voorkeur aan het internationale leven. En ik wilde ook afstand nemen van m'n jeugd.''

Als student vond hij bij thuiskomst de concept-speeches van zijn vader op het nachtkastje. Of hij daar naar wilde kijken. ,,Nu is het andersom en vraag ik mijn vader om advies.'' Het beeld van het ambt is wel veranderd sinds Van Veldhuizens vader van 1965 tot 1972 burgemeester was in Fijnaart en Heijningen, een plaats met ongeveer 5.000 inwoners in Noord-Brabant. ,,Mijn vader vertelde mij hoe mensen soms met de pet in de hand achterwaarts zijn kamer verlieten. Net een Sissy-film. Nu breken ze soms driftig door alle barrières heen en vragen ze om acute aandacht.''

Zijn er nog mensen die eerste burger willen worden? De lijst van plaatsen waar de burgemeester de afgelopen vier jaar met stennis vertrok is lang. Beek; Zaanstad; Groningen; Cromstrijen; Obdam; Schiermonnikoog; Goirle; Ter Aar; Stadskanaal; Emmen. Aanleiding: disfunctioneren, een verziekte verhouding met de gemeenteraad of te hoge declaraties, afgelopen weken aanleiding voor veel kabaal in Rotterdam.

De burgemeester is een eigenaardig fenomeen in de Nederlandse politiek, zegt de Leidse hoogleraar bestuursrecht W. Derksen, die in 1980 promoveerde op een studie naar het burgemeestersambt. Vraag aan mensen hoe de burgemeester in hun plaats heet en negentig procent weet het antwoord. Vraag naar de naam van een wethouder en slechts vijftien procent kan antwoorden. Derksen: ,,Maar de wethouders maken uit wat er gebeurt. De burger heeft een verkeerd beeld van wie er in een gemeente het belangrijkst is. Statusincongruentie heet dat. Dat nu wordt beweerd dat Peper zo ongelooflijk veel voor Rotterdam heeft gedaan is daarom klinkklare onzin.''

De burgemeester heeft formeel weinig bevoegdheden. Maar intussen worden er steeds hogere eisen aan hem gesteld, constateert J. de Wildt. De voormalige gemeentesecretaris in Zaanstad is coördinator van speciale burgemeesterscursussen die het ministerie van Binnenlandse Zaken en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters sinds enkele jaren organiseren. Er zijn zo'n vijftien cursussen per jaar. Over integriteitsvragen bijvoorbeeld, en omgaan met de media. In groepen van tien tot vijftien burgemeesters worden ervaringen uitgewisseld en casussen behandeld als: `Wat doe je als de buurt in opstand komt tegen een pedofiel' of `Een ernstig busongeluk in het buitenland waarbij mensen uit de gemeente op het leven komen.'

Deze maand begon een workshop over de vraag hoe je als burgemeester `goede feedback' organiseert. Dat kan bijvoorbeeld door een functioneringsgesprek met de gemeenteraad te organiseren, zegt De Wildt. Nee, oud-burgemeester Peper heeft hij nooit mogen begroeten. Vooral burgemeesters van kleinere gemeenten en beginnende burgemeesters schrijven zich in. Het is nodig, zegt De Wildt, ,,want het ambt is zo in verandering''.

Notabelen

Voor de Tweede Wereldoorlog was het nog simpel. Burgemeesters waren notabelen, veelal van adel. Na de oorlog had de burgemeester meestal een fraaie ambtelijke carrière op het gemeentehuis achter de rug. Hij wilde elders zijn werkzame bestaan afronden als burgemeester. Dat was de carrière-burgemeester. Na de democratiseringsbeweging van de jaren '60 wilden gemeenteraden invloed uitoefenen op de benoeming van zo'n functionaris. Toen Deventer in 1975 een nieuwe burgemeester nodig had, deed de vertrouwenscommissie haar intrede. De namen van de PvdA-sollicitanten werden vanuit Den Haag naar Deventer gestuurd waar de vertrouwenscommissie van de gemeenteraad zich over de kandidaten boog.

Met name in de middelgrote en grote gemeenten verscherpten de politieke verhoudingen zich in de jaren zeventig, of het nu ging om het autovrij maken van de binnenstad (Groningen) of de aanleg van een metrotunnel (Amsterdam). Programcolleges waarvan de leden allen een politiek programma onderschreven, raakten in zwang. Men vond het niet langer passend dat een benoemde functionaris als de burgemeester zoveel invloed had. Een gekozen burgemeester ging nog te ver, dat begreep iedereen. Daarom trokken de wethouders, immers wel gekozen, de macht naar zich toe. Derksen: ,,Zoals overal in Nederland vergaderde het Leidse college van burgemeester en wethouders op dinsdag. Alleen had het paarse college altijd eerst `partij-overleg', waar alles werd afgesproken. Daarna werd de burgemeester gebeld. Die mocht dan als voorzitter formeel even alle besluiten bekrachtigen. Dan werd er geroepen: neem vooral je hamer mee.''

De politieke portefeuille van de burgemeester werd leeggehaald. Wat restte waren zijn `wettelijke taken' als verantwoordelijke voor de openbare orde. ,,Hij werd kaltgestellt'', zegt A. Rombouts (CDA), nu burgemeester van Den Bosch, daarvoor van Wouw en Boxtel. ,,Ik heb bij wijze van spreken huilende collega's gezien. Sommigen zijn er toen mee opgehouden.''

Cursusorganisator De Wildt herinnert zich dat oud-minister Peper, die deze week vanuit een skihut in Noorwegen hoog opgaf over zijn verdiensten voor Rotterdam, zichzelf en zijn ambtgenoten ooit omschreef als ,,politieke randgroepjongeren.''

Scoren

In kleine gemeenten was de situatie anders: daar kon de burgemeester, die te maken had met parttime wethouders, wel de politieke inhoud van zijn portefeuille behouden. In de jaren zeventig solliciteerden veel jonge academici met een paar jaar ervaring naar het burgemeesterschap in kleine plaatsen, en vaak met succes, vertelt B. Eenhoorn, die op zijn 29ste burgemeester werd van Schiermonnikoog, waarmee hij net niet de jongste was. Die eer was voor J. Wiebenga, lijsttrekker van de VVD bij de jongste verkiezingen voor het Europees parlement. Wiebenga kreeg in 1973 op 26-jarige leeftijd de ambtsketen van Eelde om en zou die blijven dragen tot hij in 1982 Tweede-Kamerlid werd.

Wiebenga en Eenhoorn waren jarenlang de jongste burgemeesters van Nederland. ,,Vooral de toenmalige commissaris van de Koningin in Friesland, mr. H. Rijpstra zag veel in dit type burgemeesters'', zegt Eenhoorn, tegenwoordiger partijvoorzitter van de VVD. ,,Hij plukte ze weg bij de ministeries. We werden ook wel de Rijpstra-boys genoemd.'' Sommigen gingen van een kleine gemeente naar een grotere, en van een grotere naar een nog grotere. Het succesvolste voorbeeld is Ivo Opstelten. Hij was achtereenvolgens burgemeester in het Drentse Dalen, Doorn en Delfzijl, en belandde via het ministerie van Binnenlandse Zaken in Utrecht en uiteindelijk in Rotterdam.

Ook Eenhoorn, die burgemeester van Voorburg werd, behoorde tot de groep `potentiële doorstromers'. Maar er zat naar zijn smaak weinig schot in. ,,Ik was twaalf jaar burgemeester van Voorburg en had tweemaal naar een andere gemeente gesolliciteerd. Toen dacht ik: dat doe ik niet meer, ik ga lekker iets anders doen. Ik ben overgestapt naar Ernst & Young.'' Hij adviseert regio's, provincies, politie, brandweer, waterschappen en 300 gemeenten.

Eenhoorn ontmoet in zijn baan veel burgemeesters. De afgelopen twintig jaar is het burgemeestersprofiel volgens hem ingrijpend veranderd. Van jonge academici met een paar jaar ambtelijke ervaring in het openbaar bestuur naar de gepokte en gemazelde beroepspoliticus – een oud-wethouder of oud-Kamerlid. Eenhoorn: ,,Was hij toen vooral de `olie in de machine', de man op de achtergrond die het als zijn belangrijkste taak zag de zaak draaiende te houden, nu wil hij zich het liefst met het beleid bemoeien. Voor de oud-politici is het natuurlijk een nieuw métier, maar zij willen scoren.''

Hoewel er de afgelopen decennia formeel weinig is veranderd aan de bevoegdheden van burgemeesters is het belang van hun ambt toegenomen. Tenminste, dat vinden zij zelf, zo blijkt uit een rondgang langs een aantal burgemeesters. Neem de openbare orde. In de jaren zeventig werden de portefeuilles van burgemeesters in de grote steden teruggebracht tot dat thema. Het belang daarvan is enorm toegenomen, zegt Rombouts van Den Bosch. ,,Door zaken als zinloos geweld, spanning tussen verschillende etnische groepen in de stad.'' Niet zelden leidt de burgemeester de stille tocht. De burgemeester is vaker dan voorheen als voorganger betrokken bij emotionele gebeurtenissen, zegt J. Pop (PvdA), burgemeester van Haarlem en voorzitter van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. ,,Als er kampioenen binnengehaald moeten worden, omdat we hebben gewonnen met schaatsen. Maar ook bij droevige zaken. De dominee en de pastoor hebben afgedaan, maar men zoekt toch naar iemand die de zaak kan leiden en dat is dan de burgemeester.''

Tegelijkertijd is de burgemeester steeds meer coördinator geworden, zegt Pop, omdat de wereld buiten het stadhuis ingrijpend is veranderd de afgelopen decennia. Ingewikkelder vooral. ,,Er zijn steeds meer inspraakorganisaties gekomen waarmee overlegd moet worden, en marktpartijen.''

En dan is er nog de rol van de burgemeester als lobbyist. N. Schoof, burgemeester van Alphen aan de Rijn (D66): ,,Als er een gesprek is met Pronk over het Groene Hart, ga ik mee. De wethouder zegt dan niet krampachtig dat het zijn portefeuille is. Dat zie je weer meer. Het maakt gewoon een verschil of er een burgemeester binnenkomt of een wethouder.''

H. Ouwerkerk (PvdA), opgestapt in Groningen na een chaotisch verlopen jaarwisseling en nu burgemeester van Almere, onderschrijft dat de burgemeester minder lintjesknipper en meer politicus wordt: hij vertrok uit Groningen omdat hij vond dat hij niet kon functioneren zonder steun van de gemeenteraad. Hoewel de burgemeester benoemd is door de Kroon, wordt het steeds meer praktijk dat een burgemeester in zo'n geval opstapt. Ouwerkerk: ,,Ik heb als voorzitter van het burgemeestersgenootschap nog geregeld dat je in zo'n geval een vergoeding krijgt. Daarvoor kwam je in de bijstand: je nam immers zelf ontslag.''

In formele zin heeft de burgemeester geen macht, zegt Ouwerkerk, die zoals de meeste van zijn collega's in de grotere steden geen ruimtelijke ordening, economische zaken of financiën in zijn portefeuille heeft. ,,Als je zit met zes wethouders die het eens zijn dan kun je daar weinig tegenin brengen'', zegt hij. ,,Maar in de praktijk is het wel degelijk een invloedrijke positie.'' Om invloed te hebben moet een burgemeester beschikken over politiek gevoel, zegt Ouwerkerk: ,,Wanneer het verkiezingsjaar nadert, zitten de wethouders anders op hun stoel. Daar moet je begrip voor hebben. Of om een concreter voorbeeld te noemen: in Groningen speelde de kwestie met de gemeentelijke kredietbank. Dan kun je je richten op de vraag: is er in de organisatie iets fout gegaan. Of je kunt zeggen: Wat betekent dit voor ons functioneren. Twee weken nadat dit begon te spelen heb ik in een collegevergadering gezegd: We hebben een politiek probleem. Dan krijg je de vraag terug: kun jij het oplossen?'' Rombouts (Den Bosch) vult aan: ,,Wethouders stellen het op prijs als je komt helpen. Omdat je als burgemeester benoemd bent, ben je minder kwetsbaar. Bovendien heb je vaak ook de meeste ervaring.''

Argwaan

Omdat er de afgelopen decennia wettelijk gezien nog heel weinig is veranderd aan de positie van de burgemeester, is de hoeveelheid macht die hij heeft vooral afhankelijk van de persoon en van de plaatselijke bestuurscultuur. Groningen bijvoorbeeld, waar nu J. Wallage burgemeester is, heeft van oudsher een sterke wethouderscultuur – de oud-PvdA-fractievoorzitter in de Tweede Kamer droeg daar in de jaren zeventig als wethouder zelf aan bij. Nederland kent nu twee soorten burgemeesters, zegt Wallage: de `klassieke' burgemeester die genoegen neemt met een rol van scheidsrechter, zichzelf en anderen informeert en `procesorganisator' is; en de macho-burgemeester die zegt: ik ben de stad en ik wil graag grote gebouwen neerzetten. Komen de laatste jaren meer burgemeesters negatief in de publiciteit doordat zij in toenemende mate kiezen voor de `machorol'? Wallage: ,,Dat zal er iets mee te maken hebben. De burgemeester die doet alsof hij de man is die met de handen aan het stuur van de grote bus zit, zal opmerkingen krijgen bij elk paaltje dat hij raakt. Je krijgt als burgemeester de pers die je verdient.''

Zelf rekent burgemeester Wallage zich nadrukkelijk tot de eerste categorie. ,,Ik zie meer in mijn rol als ombudsman'', zegt hij. ,,Als een burger me een probleem voorlegt dan zeg ik: u denkt misschien dat ik erover ga, maar dat is een misverstand. Ik zal er met de wethouder over praten. Dan maak ik een kopie van mijn brief aan de wethouder en die stuur ik aan de burger. Ik vind dat een plezierige rol. De mensen hebben nu eenmaal enige argwaan jegens politici, de burgemeester kan zijn bemiddelende rol spelen omdat hij van ons allemaal is.''

Rombouts van Den Bosch vindt het burgemeestersambt ook een ,,fantastische'' baan. ,,Ik geniet er elke dag van. Dat ik als Brabantse jongen mag bouwen aan de binnenstad.'' Als de gekozen burgemeester wordt ingevoerd – de commissie-Elzinga stelde in januari voor daarmee te experimenteren in de vier grote steden – dan zou hij dat betreuren. ,,Ik zie er persoonlijk niet tegenop om op de zeepkist te klimmen. Dat lijkt me eigenlijk wel leuk. Maar of het bestuur er democratischer van wordt, of beter, lijkt me zeer de vraag. Bovendien is er nu al zo'n marginale groep die zich beschikbaar stelt voor publieke functies, kijk maar hoe weinig leden politieke partijen hebben. Die groep wordt nog kleiner als het leven van een bestuurder ongewisser wordt.''