Kosovo is een maat te groot

Het is een poging tot rechtvaardiging, een verklaring van onvermogen en een dringende aanbeveling tegelijk – de deze week gepubliceerde notitie Kosovo One Year On van NAVO-secretaris-generaal Lord Robertson of Port Ellen. Zelf gebruikt Robertson als ondertitel Achievement and Challenge. De man, die een jaar geleden als Brits minister van Defensie een groot aandeel had in de propaganda in dienst van de NAVO-interventie doet zijn reputatie eer aan: zelfverzekerd en niet vatbaar voor kritiek. Het was dan ook niet zonder reden dat Robertson vorig jaar geschikt bevonden werd om de wendbare diplomaat Solana aan het hoofd van de Atlantische Verdragsorganisatie op te volgen. Een loyalere uitvoerder van het nieuwe concept van de interventie had de NAVO-top zich niet kunnen wensen.

Rechtvaardiging. Het volkenrecht staat daarin centraal. Robertson schrijft dat de geallieerden ,,gevoelig waren voor de wettelijke basis van hun actie''. Maar bij de aanvang werd op dit punt een opvallend stilzwijgen bewaard. Achteraf wijst de secretaris-generaal op het niet-nakomen door de Joegoslavische regering van eerdere resoluties van de VN-Veiligheidsraad, de waarschuwingen van de VN-secretaris-generaal voor het risico van een humanitaire ramp in Kosovo, het risico van een dergelijke catastrofe in het licht van Joegoslaviës falen bij het zoeken naar een vreedzame oplossing van de crisis, de onwaarschijnlijkheid dat in de naaste toekomst een verder gaande VN-Veiligheidsraadsresolutie zou worden aangenomen en de bedreiging van vrede en veiligheid in de regio.

Het zijn zwaarwegende argumenten die binnen klassieke interstatelijke verhoudingen voldoende zouden zijn geweest om tot interventie over te gaan. Maar in de context van het zich ontwikkelende multilaterale volkenrecht schieten zij tekort. Robertsons voorlaatste argument – dat van de Veiligheidsraad geen verdere stappen konden worden verwacht – klinkt in die context allesbehalve overtuigend.

Wie de structuur en het Handvest van de VN serieus neemt – en de NAVO doet dat in haar eigen verdragstekst – zou kunnen bedenken dat de Raad zo zijn redenen had om niet verder te gaan. Linksom of rechtsom, de NAVO heeft in Kosovo voor eigen rechter gespeeld. Op machtspolitieke gronden valt dat nog wel te verdedigen, maar kom dan niet aan met het argument dat de interventionisten gevoelig waren voor de wettelijke basis van hun actie. Dat waren zij juist niet.

Onvermogen. Hoewel Robertson verslag doet van de aantallen gerepareerde woningen, scholen en wegen, verstrekt hij ook enkele sterke staaltjes die te denken geven. ,,Het vraagstuk van onvoldoende hulpbronnen doordringt alles dat UNMIK (het VN-bewind in Kosovo/ JHS) probeert te doen.'' Het met succes omzetten van toezeggingen (door betrokken landen/ JHS) in bruikbare giften blijft een voortdurende uitdaging, voegt hij eraan toe.

Hoe kan UNMIK met onvoldoende geld voor de fundamenten waarop een regering kan worden gebouwd – salarissen voor leraren, spoorwegpersoneel en gemeenteambtenaren, rechters en officieren van justitie, bijvoorbeeld – een doeltreffend civiel bestuur vestigen, en de wil van de internationale gemeenschap tot gelding brengen, vraagt de secretaris-generaal zich af. Robertsons klacht is een echo van de klacht van de delegatie in Kosovo van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). Deze diplomaten spreken van het risico dat de beste kans die Europa ooit heeft gehad om in de Balkan vrede te brengen verspeeld dreigt te worden door gebrek aan belangstelling en offervaardigheid.

Aanbeveling. Robertson: ,,Het is in het belang van de internationale gemeenschap om de noodzakelijke hulpbronnen te verschaffen, zowel personele – met name politie – als fondsen om de bestaande tekortkomingen op te heffen. Regeringen, inbegrepen NAVO-regeringen, moeten op dit gebied meer doen.''

De berichtgeving over Kosovo spitst zich intussen toe op de spanningen die zijn blijven bestaan tussen de verschillende bevolkingsgroepen en die regelmatig tot bloedige uitbarstingen leiden. Een jaar geleden was de waarschuwende voorspelling te horen dat de interventiemacht KFOR daarbij betrokken zou raken en dat niemand verbaasd moest opkijken als Albanese Kosovaren en NAVO, hun beschermheer van dat moment, binnen een jaar tegenover elkaar zouden komen te staan. Die voorspelling is werkelijkheid geworden.

Onlangs traden Amerikaanse militairen op tegen gewapende Kosovaren die in een door Albanezen bewoond grensgebied van Servië waren doorgedrongen. Het incident schetst de complexe situatie in de regio waar van ouds verschillende bevolkingsgroepen door elkaar wonen.

Veel is al gespeculeerd over de toekomstige status van Kosovo. Moet deze provincie geheel onafhankelijk worden, een – autonoom – bestanddeel blijven van Servië of worden opgedeeld tussen Serviërs en Albanezen? De voorstanders van scheiding van etnische groepen verwijzen doorgaans naar Bosnië waar de verschillende minderheden als gevolg van de burgeroorlog zich in etnisch `gezuiverde' enclaves hebben teruggetrokken en waar, onder toezicht van een internationale interventiemacht, een gewapende vrede wordt gehandhaafd.

De recente schermutselingen in het Servische grensgebied tonen aan dat de problemen verder reiken dan het territorium van Kosovo zelf. De aanwezigheid van Albanezen in Servië betrekt automatisch hun woongebied bij de ontwikkelingen in Kosovo. De internationale gemeenschap worstelt met het vraagstuk hoe haar concept van een multi-etnische samenleving in Kosovo overeind te houden – al was het maar omdat nieuwe scheidslijnen nieuwe problemen en nieuwe spanningen oproepen.

Een Nederlandse diplomaat, werkzaam in Kosovo, heeft er op gewezen dat `gewone' Kosovaren veel van Europa verwachtten. Dat was afgelopen herfst. Zij meenden volgens deze diplomaat dat Europa sinds meer dan een eeuw het lot van de Balkan-volken heeft bepaald zonder naar hun wensen te vragen. Zij hoopten en verwachtten dat het ditmaal anders zou zijn, gehoord de ruime beloften die waren gedaan en de steeds weer herhaalde verklaring dat vrede op de Balkan voor Europa als geheel van levensbelang was.

Wie de klachten van secretaris-generaal Robertson hoort, zal moeten erkennen dat Europa bezig is de verwachting van de Kosovaren, en daarmee van alle bewoners van de Balkan, te beschamen. Daarmee zou de belangrijkste rechtvaardiging van de interventie van een jaar geleden met terugwerkende kracht worden ondergraven, alsmede Europa's geloofwaardigheid.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.