Maar de situatie blijft explosief

Als een reclameslogan rolde de Kosovo-spreuk vorig jaar zomer uit de tekstverwerker van een naaste medewerker van Kofi Annan, chef van de Verenigde Naties: ,,Het was een NAVO-oorlog, nu is het een VN-vrede.'' Daargelaten wiens oorlog of vrede het is – elke definitieve uitspraak over veiligheid op de Balkan is voorbarig zolang Slobodan Miloševic in Belgrado regeert.

Ruim tien jaar nu zorgt de Joegoslavische leider voor onrust in de regio, met als laatste climax de etnische zuivering van Kosovo vorig jaar. En al bijna tien jaar weet de internationale gemeenschap geen raad met hem. Alle mogelijke fora hebben hun tanden op hem stukgebeten: de vijftien landen van de Europese Unie, de vijf, later zes landen van de Contactgroep, de acht landen van de G8, de zestien, later negentien landen van de NAVO en de vijftien landen in de VN-Veiligheidsraad. Het Westen heeft economische, juridische, diplomatieke, politieke en militaire middelen tegen zijn regime ingezet, maar een structurele oplossing heeft het niet gebracht.

De NAVO-luchtcampagne slaagde er vorig jaar pas na elf weken in de Joegoslavische zuiveringen een halt toe te roepen. Maar toen waren al naar schatting 10.000 Kosovo-Albanezen vermoord, 900.000 vluchtelingen de Servische provincie uitgejaagd en duizenden huizen geplunderd of in brand gestoken. Stabiliteit in Kosovo en omstreken heeft het Westerse optreden niet gebracht, de militaire machine van Miloševic is niet wezenlijk verzwakt, en diens eigen positie ogenschijnlijk evenmin. Terreur werkt sneller dan democratie in Europa, is een van de conclusies – niet alleen van de NAVO-luchtcampagne, maar van de totale tienjarige ervaring van het Westen met Miloševic. Ook de NAVO-operatie is niet meer dan één hoofdstuk in een al langer voortslepend epos. Bezegelen doet het Westen niet, hoogstens afremmen. En wanneer het epos afgelopen is, weet niemand.

Grote en kleine `lessen van Kosovo' zijn er in vele soorten en maten. Ja, de NAVO heeft zich verkeken op het uithoudingsvermogen van Miloševic. Ja, de Europeanen liggen militair mijlenver achter bij de Amerikanen. Ja, Kosovo was strategisch niet belangrijk genoeg voor het Westen om grondtroepen in te zetten. Ja, het was strategisch onhandig dat de NAVO wekenlang verkondigde die grondtroepen niet te zullen sturen, waardoor Miloševic wist dat hij op de grond vrij spel had. Ja, Rusland is onmisbaar voor diplomatieke onderhandelingen met Miloševic. En ga zo maar door.

De NAVO koos voor bombardementen als maximaal inzetbaar wapen en had veel te rooskleurig gepland. Miloševic zwichtte pas na elf weken, en niet na een paar dagen, zoals gehoopt. Het bondgenootschap bleek in zijn eerste oorlog niet de veel gepropageerde `snelle' en `flexibele' alliantie, maar een trage kolos, aangestuurd door negentien soms verdeelde democratieën. Miloševic' planning was beter: de etnische zuiveringen bleken al maanden eerder beraamd. De NAVO kwam met de schrik vrij toen Miloševic plotseling inbond. Want de inmiddels onvermijdelijk dreigende grondoorlog leek de toch al broze eenheid binnen de NAVO definitief te zullen breken.

Als we niets hadden gedaan, was de situatie nog veel erger geweest, zei NAVO-chef Robertson deze week. We hebben gewonnen met onze strategie, beweerde hij, maar beaamde ook: ,,Niemand kan tevreden zijn met de huidige situatie.''

Het Westen was vorig jaar niet in staat of bereid alle middelen in te zetten om de etnische zuiveringen te keren en acuut de multi-etnische samenleving in Kosovo te redden, bijvoorbeeld met grondtroepen. Nu probeert datzelfde Westen die multi-etnische samenleving alsnog te redden, of beter: te bouwen. Hoofdaannemer is de VN-missie UNMIK, die Kosovo moet optuigen als multi-etnische samenleving; onderaannemer is de door de NAVO geleide vredesmacht KFOR, die de vrede moet bewaken en het politieke doel van UNMIK moet uitvoeren. De vraag is: is het doel nog wel haalbaar?

Nu inmiddels omgekeerde zuiveringen zijn uitgevoerd, honderden Serviërs zijn vermoord en zo'n 240.000 niet-Albanezen Kosovo zijn ontvlucht, onder wie naar schatting zeker 100.000 Serviërs, bestaat de bevolking voor meer dan negentig procent uit Kosovo-Albanezen en voor vijf procent uit Serviërs. Haat en wraakgevoelens zitten dieper dan ooit. VN- en NAVO-diplomaten vrezen dat het Westen nog twintig tot vijftig jaar in Kosovo zal moeten toezien op de orde. Neem de door Belgrado gevoede spanningen in de etnisch verdeelde stad Mitrovica, de provocaties van Albanese rebellen in de grensstreek van Servië, de mobilisatie van Servische veiligheidstroepen in diezelfde regio en Miloševic' voortdurend dreigende invasie van zusterrepubliek Montenegro, en de conclusie is dat de situatie explosief blijft.

De VN-Veiligheidsraad heeft in resolutie 1244 bepaald dat Kosovo `substantiële autonomie' krijgt binnen de grenzen van Joegoslavië. Een vage constructie die geen rekening houdt met de etnische spanningen en belangrijke vragen openlaat, zoals de rechten van minderheden. De totale onafhankelijkheid die de Kosovo-Albanezen willen, is onbespreekbaar voor Rusland en China, twee permanente leden met vetorecht. Ook Westerse regeringen zijn bang voor het precedent van grenswijziging, beducht als ze zijn voor een `Groot-Albanië'. Zo schuift de raad de keuze over de exacte status van Kosovo en zijn relatie met Belgrado voor zich uit.

UNMIK-chef Kouchner riep de Veiligheidsraad onlangs op uit te leggen wat hij bedoelt met `substantiële autonomie'. Hij vroeg zich af of Kosovo binnen Joegoslavië kan blijven nu Belgrado vorig jaar geprobeerd heeft negentig procent van de burgers het land uit te gooien. ,,De VN zijn duidelijk aan zet'', zegt een hoge NAVO-diplomaat.

Complicerende factor voor het Westen is het Kosovaarse leiderschap. Westerse diplomaten klagen binnenskamers dat sommige Kosovaarse leiders, zoals ex-rebellenleider Thaçi, geen solide architecten zijn bij de bouw van hun staat en zich onvoldoende inspannen voor de indamming van haat en geweldsacties, zoals in de grensstreek met Servië. ,,We moeten uitkijken dat de slachtoffers van gisteren niet de moordenaars van morgen worden'', zegt een Westerse diplomaat.

Westerse diplomaten taxeren eveneens dat Miloševic op zijn beurt zich er nog niet bij heeft neergelegd dat hij zijn heilige Kosovo definitief kwijt is. Volgens hen probeert hij her en der onrust te stoken, in de hoop dat de NAVO – verdeeld of moegestreden – het toneel verlaat, en hij Kosovo weer kan heroveren. VN- en NAVO-diplomaten kijken nu al bezorgd uit naar de lokale verkiezingen in de herfst: voor de registratie van Servische kiezers is de medewerking van Belgrado nodig. ,,En die krijgen we natuurlijk niet'', zegt een NAVO-diplomaat.

De spanningen, de haat en het staatkundige vacuüm zijn niet de enige handicaps voor het Westen. De VN-missie kampt voortdurend met tekort aan geld en personeel voor de opbouw, en vooral politiemensen. Europese regeringen maken hun financiële beloftes niet waar, waardoor Kouchner regelmatig als `bedelaar' naar Brussel moet reizen. Buitenlandse investeerders worden evenmin aangetrokken door de ontbrekende stabiliteit. Van enige opbouw van Kosovo kan geen sprake zijn zolang het fundament niet stevig is.

De NAVO heeft moeite de vrede te handhaven. Zij moet bovendien uitkijken niet verlamd te raken, zoals destijds in Bosnië, door een ongeloofwaardig beleid van de VN te moeten uitvoeren. De NAVO heeft inmiddels met circa 37.000 troepen in Kosovo zo'n 10.000 soldaten te weinig. Veel landen hebben de afgelopen maanden langzaam troepen teruggetrokken. Het inzetten van extra manschappen zorgt bij de alliantie voor irritaties. De VS blijven vinden dat Europa meer moet doen. Het Pentagon keerde zich onlangs al tegen optreden van Amerikaanse militairen buiten hun eigen sector – tijdens de spanningen in Mitrovica – en wilde dat eerst Europese landen meer troepen stuurden. Het is bovendien een verkiezingsjaar in de VS: de Amerikaanse regering kan nu geen volle lijkenzakken noch een oplaaiend conflict gebruiken. Daarmee wordt het voorzichtige beleid van Washington, dat vorig jaar tijdens de luchtcampagne al leidde tot het afhouden van grondtroepen, voortgezet.

De VS willen ook geen zaken doen met ,,een dictator als Miloševic'' en proberen vooral tijd te kopen, in de hoop dat hij later dit jaar verliest tijdens de presidentsverkiezingen. Maar dat is bij gebrek aan serieuze tegenkandidaten een onzeker perspectief. Zo blijven VN en NAVO bezig met de bestrijding van symptomen van etnische spanningen, en niet met de oorzaak: de belangrijkste aanjager van die spanningen in Belgrado. Een volgende confrontatie met Miloševic hoort nog steeds tot de mogelijkheden.