Het succes begint in de stad

Nederland worstelt met het vraagstuk rondom de allochtonen, maar hoe gaan andere landen met hun minderheden om? Ondanks de nationale verschillen is er wel een gemeenschappelijke oplossing: een goed grotestedenbeleid.

HET IS NIET eenvoudig het minderhedenbeleid van verschillende Europese landen te vergelijken. Een typering ervan in enkele grove modellen is wel voorhanden, maar uit bijvoorbeeld rapporten van de internationale arbeidsorganisatie ILO blijkt dat de resultaten slecht meetbaar zijn.

Toch valt er van zuid naar noord wel een zekere ordening aan te brengen in de aanpak. De Zuid-Europese landen zijn nog nauwelijks bekomen van de overgang van emigratie- naar immigratieland; van een serieus minderhedenbeleid is daar nog geen sprake. In een land als Italië komt de discussie over de positie van minderheden langzaam op gang. De minderheden moeten zich redden met de minst gewaardeerde huizen en banen; de integratie komt bijna niet van de grond. Weliswaar lossen honderden boten per jaar hun lading asielzoekers bij de Zuid-Italiaanse grens, maar zij blijven over het algemeen niet hangen. In een havenstad als Bari wonen nu minder migranten dan enkele jaren geleden. Sommige noordelijke steden, zoals Bologna, kennen wel een vorm van nieuwkomersbeleid, maar de centrale overheid bemoeit zich traditioneel niet met het onderwerp. Dezelfde situatie doet zich voor in Spanje, waar pas dit jaar als gevolg van de rellen in het Zuid-Spaanse tuinbouwstadje El Ejido een discussie over de positie van minderheden is ontbrand.

Frankrijk, traditioneel een immigratieland, moet om principiële redenen weinig van een minderhedenbeleid hebben. Het republikeinse model gaat ervan uit dat iedere burger kan meedoen op voorwaarde dat hij de taal en cultuur van de staat overneemt. Het assimilatiemodel was in het verleden succesvol en zou ook voor de Noord-Afrikaanse nieuwkomers moeten functioneren, is de algemene stelling. Terwijl migranten traditioneel gemakkelijk de Franse nationaliteit krijgen, zijn daarom specifieke maatregelen om bijvoorbeeld schoolsucces te bevorderen, uit den boze.

Duitsland kent weer een andere barrière voor integratie: het ius sanguinis, kortweg: het idee dat alleen diegene Duitser is, die een aantoonbaar Duitse achtergrond heeft. Vandaar dat Aussiedler, bijvoorbeeld Russen die kunnen aantonen Duitse voorouders te hebben, zonder meer tot Duitsland worden toegelaten, terwijl een groot deel van de derde generatie migranten uit Turkije een halve eeuw na aankomst van hun voorouders de Duitse nationaliteit ontbeert.

In Groot-Brittannië, dat overwegend Engelsprekende minderheden met de Britse nationaliteit uit de vroegere koloniën telt, kenmerkt het beleid zich van oudsher door een grote mate van ruimte voor culturele diversiteit. In tegenstelling tot de Franse opvatting, vormt de staat een neutrale instantie die ruimte biedt aan verschillende vormen van cultuurbeleving.

Het Zweedse minderhedenbeleid ten slotte wordt gekarakteriseerd door veel aandacht voor gelijke rechten, en laat migranten relatief meer vrijheid van keuze over de mate waarin de eigen identiteit gehandhaafd wordt dan bijvoorbeeld Frankrijk. In het Zweedse model ligt een sterke nadruk op taaltraining. Volgens de Zwitserse onderzoeker Hans Mahnig, die een vergelijking maakte tussen de integratiepolitiek van Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland, Zweden en Nederland, is het Zweedse integratiesysteem het meest coherent, maar functioneert het alleen bij een klein aantal migranten en binnen een zeer restrictieve politiek.

Zo blijkt al uit dit vogelperspectief dat van een eenduidig minderheden- en integratiebeleid binnen Europa nog geen sprake is. Op centrale terreinen als arbeid, educatie, rechtspositie en huisvesting is het beleid in veel landen onsamenhangend of zelfs afwezig. Bijna alle landen kampen met dezelfde problemen: grotere werkloosheid onder minderheden, schooluitval en – daaruit voortvloeiend – criminaliteit en dreigende tweedeling.

Ook op de hoofdvraag van het integratiebeleid, de kijk op de positie van migranten (en dan met name die van moslims en niet-EU-onderdanen) ten opzichte van autochtonen, verschillen de antwoorden per land en regio. De algemene situatie is echter dat de bijna 20 miljoen ingezetenen van Europa die een niet-EU-nationaliteit hebben, uitgesloten worden op belangrijke terreinen, zoals het lokaal kiesrecht (met Nederland als opvallende uitzondering). Ook is er een tendens om de mogelijkheden voor het verkrijgen van de nationaliteit van een van de EU-landen te beperken. Duitsland leek met de dubbele nationaliteit de grote groep Turkse ingezetenen tegemoet te komen, maar inmiddels dreigt de verruiming van de mogelijkheden tot naturalisatie daar het onderwerp van een politiek schisma te worden.

De Europese Unie houdt zich intussen – mede wegens de grote verschillen – nauwelijks bezig met integratiebeleid. Pogingen om de rechtspositie van de zogenoemde `derdelanders' te verbeteren, maakten tot nu toe in het Europees Parlement weinig kans. Wel is er herhaaldelijk een grote lijst antidiscriminatiemaatregelen aangenomen, die vervolgens niet of nauwelijks werden uitgevoerd. Alleen op het terrein van scholing en werkgelegenheid betekent de geldstroom uit Brussel een daadwerkelijke bijdrage aan integratie van minderheden – aangenomen dat het geld goed terechtkomt.

Alhoewel het huidige Europese integratiebeleid een tamelijk negatief beeld oplevert, liggen er verrassend genoeg toch kansen. De aanpak op lokaal niveau in de diverse Europese landen groeit naar elkaar toe. Zo is er volgens de Franse sociologe Riva Kastoryano in Frankrijk op lokaal niveau wel ruimte voor het voeren van een minderhedenbeleid, in weerwil van de officiële monoculturele retoriek. In Duitsland kreeg de vroegere studentenleider en tegenwoordige Europarlementariër Daniel Cohn-Bendit medio jaren negentig aandacht voor zijn Frankfurtse multiculturele model dat de aanwezigheid van minderheden als uitgangspunt van beleid neemt. Het is steeds een pragmatische reactie op de grotestedenproblematiek.

Want hoe sterk de Europese landen ook mogen verschillen, in de steden voltrekken zich grotendeels dezelfde processen. In de steden liggen dan ook de kansen voor verbetering: door lokale best practices snel toe te passen in andere Europese steden. In diezelfde steden is de ontwikkeling en de erkenning van een Europese islam zichtbaar, die een dreigend religieus isolement kan tegengaan. Een goed grotestedenbeleid is daarmee de beste vorm van Europees minderhedenbeleid.

Een aanpak op lokaal niveau kan alleen succesvol zijn als er in nationaal en Europees opzicht enkele basisvoorwaarden zijn vervuld. In de eerste plaats moeten de rechten en plichten van migranten overal in Europa duidelijk zijn. Te denken valt aan een model waarin iedereen recht heeft op een permanente verblijfstitel na een legaal verblijf van drie tot vijf jaar. Wie eenmaal deze status heeft, moet ook stemrecht op lokaal niveau krijgen en de mogelijkheid tot naturalisatie. Daarbij kan de verplichting tot deelname aan taal- en scholingsprogramma's worden ingebouwd. In combinatie met een goede antidiscriminatiewetgeving zouden hiermee de belangrijkste vormen van uitsluiting in Europa zijn weggenomen, terwijl het stemrecht van migranten tegelijkertijd een wapen tegen de opkomst van extreem-rechts vormt.

Want dát is uiteraard de andere belangrijke voorwaarde voor een succesvol minderhedenbeleid: dat zowel op Europees niveau als nationaal de permanente aanwezigheid van migranten als fait accompli erkend wordt. Met als consequentie: het `verruimen' van nationale identiteiten, zoals de Deense islamdeskundige Jörgen Nielsen onlangs tijdens het symposium Europa onder de halve maan in Felix Meritis onderstreepte. Een gemeenschappelijk Europees stelsel van normen en waarden, dat aanvaardbaar is voor meerderheden en minderheden, zou die nieuwe identiteit kunnen ondersteunen.

Bart Top is publicist, gespecialiseerd in ontwikkelingen binnen de multiculturele samenleving.