Bestuurlijk Nederland is gewaarschuwd

Het rapport van de Rotterdamse Commissie tot onderzoek van de Rekening opent niet de beerput die velen hadden verwacht. Wel zal door het rapport de discussie over bestuurlijke integriteit worden aangezwengeld. Dan moet het wel over meer gaan dan over declaratiegedrag alleen, vinden Leo Huberts en Hans van den Heuvel.

Slordig, onzorgvuldig en soms onrechtmatig. Dat is het beeld dat uit het rapport van de Rotterdamse Commissie tot Onderzoek van de Rekening oprijst. Dat beeld strookt met de indruk die uit de vele geruchten inmiddels was ontstaan. En naast de feiten kennen we nu ook de beoordeling en die liegt er niet om: erg zuiver ging het bij de Rotterdamse bestuurders niet aan toe.

Geeft het rapport een duidelijk beeld van de bestuurlijke integriteit in Rotterdam? Van de commissie mocht verwacht worden dat ze de feiten zou opsporen, maar ook de bestuurlijke normen en waarden. Een goed rapport zou de feiten en de normen moeten achterhalen én met elkaar verbinden.

Zijn de feiten achterhaald en helder gepresenteerd? De commissie is niet bepaaldover een nacht ijs gegaan. Het rapport geeft een systematisch en uitvoerig overzicht van vele bestuurskosten, hetgeen natuurlijk mede op het conto geschreven kan worden van de ingeschakelde accountants.

Dan de normen. De commissie begon met drie criteria: rechtmatigheid, functionaliteit en doelmatigheid. De beoordeling zou `breed' zijn. Uiteindelijk ligt het accent op rechtmatigheid en op soberheid en met name staat centraal of geen uitgaven voor persoonlijke doeleinden zijn gedaan. Bij de beoordeling daarvan zag de commissie zich voor het probleem gesteld, dat de Rotterdamse bestuurders over een selectief geheugen beschikten. Uiteindelijk opent het rapport ook niet de beerput die velen hadden verwacht. Geen grootschalige corruptie en fraude, geen gedeelde foute cultuur.

In feite blijven twee blikvangers over, namelijk het burgemeestersfonds, dat de burgemeester persoonlijk ter beschikking stond, en de reizen van hem en de andere leden van het college. De leden van het bestuurscollege komen er niet steeds goed vanaf: de dienstreizen en het gebruik van de creditkaart geven in nogal wat gevallen reden tot twijfel. De schijn van fraude ligt minstens op de loer. Profiteerderig gedrag hoorde voor velen bij de bestuurscultuur in die tijd.

Toch stelt het rapport dat in Rotterdam geen sprake was van collectief machtsbederf. Het ging niet om een gedeelde cultuur, maar om de verschillen in interpretatie van wat wel en niet kon. Daarbij passen kanttekeningen. Natuurlijk deed niet iedereen mee aan overdadig declareren, maar wijdverbreid was het wel. De burgemeester stond daarin dus niet alleen. Vele politici van vele partijen zijn op vele momenten ongevoelig geweest voor de morele dimensie van hun werk. Typerend is ook dat het zo lang zo stil bleef aan de Maas. Klokkenluiders waren er niet, het collectieve wij-gevoel smoorde mogelijke twijfel, de onderlinge en de professionele controle faalde. Gezamenlijk heeft men heel veel boter op het hoofd: burgemeester, wethouders, gemeenteraad, ambtenaren, accountants. Opvallend daarbij is de dominante rol van het Havenbedrijf en de haven. Niet voor niets is in het rapport veel aandacht voor dienstreizen. De havenbelangen stuurden de politiek, meer dan omgekeerd. Zakenwereld en bestuur waren meer verstrengeld dan wenselijk is.

Uit het rapport blijkt dat in de periode van 1986 tot 1999 veel in de bestuurscultuur is veranderd, waarbij 1992 een duidelijk omslag laat zien, toen oud-minister Dales bestuurlijk Nederland de ernstige waarschuwing gaf niet een beetje maar volledig integer te zijn. Sindsdien is de discussie over bestuurlijke integriteit pas goed op gang gekomen en zijn regels en gedragscodes ingevoerd. Het rapport laat zien dat de discussie ook in Rotterdam tot nieuwe regels leidde. Maar het non-interventie-beginsel, bemoei je vooral niet met het declaratiegedrag van je collega's, bleef in het college bestaan. Bespreekbaarheid, aanspreekbaarheid en voorbeeldfunctie bleven taboe.

Het Rotterdamse rapport is een levensgrote waarschuwing voor bestuurlijk Nederland. Er zijn niet alleen regels die bestuurlijk integer gedrag afdwingen, ook het persoonlijk geweten is van groot belang. Van een bestuurder mag verwacht worden dat hij gevoelig is voor moreel gedrag. Bestuurlijke integriteit is vooral ook voorbeeldgedrag van bovenaf.

Daarbij gaat het wel om meer dan declaratiegedrag. Alle commotie zou ons bijna uit het oog doen verliezen dat er meer onder valt, zoals belangenverstrengeling, het aannemen van steekpenningen, het lekken van informatie en ongeoorloofde nevenfuncties. Zo is het illustratief dat in het rapport alleen over de uitgaven uit het burgemeestersfonds wordt gerept en niet over de inkomsten van onbekende herkomst van vele duizenden guldens.

Over de interpretatie van het bestuurlijk gedrag zal nog menig robbertje worden gevochten. Daarbij zal een rol spelen hoezeer de burgemeester en enkele wethouders hun persoonlijke inzet voor de stad vermengden met hun persoonlijk leven. Wie zich 24 uur per dag inzet voor de stad en de persoonlijke en functionele levenssferen volledig in elkaar laat overlopen, verliest uit het oog dat een heldere scheiding nodig is. Er is privé en privacy en daar dienen burgers en journalisten terughoudend mee om te gaan. Maar ook de bestuurders: in hun doen en laten en in hun declaratiegedrag. Het besef daarvan is nog niet tot alle hoofdrolspelers doorgedrongen. Minister Peper trad af, om als vrij man de conclusies te kunnen aanvechten. Dat kan nog boeiend worden. De discussie moet dan wel gaan over drie wezenlijke punten van bestuurlijke integriteit: het scheiden van de persoonlijke en politieke sfeer, het afstand houden van de zakenwereld en het scheppen van een transparante en open bestuurscultuur.

Prof.dr. L.W.J.C. Huberts is bijzonder hoogleraar politiestudies en prof.dr. J.H.J. van den Heuvel is hoogleraar beleidswetenschap. Beiden zijn verbonden aan de Afdeling Politicologie en Bestuurskunde van de Vrije Universiteit in Amsterdam.