Europa hield zich niet aan regels bij uiten gramschap

De Europese Unie is aan een dramatisch jaar in haar bestaan begonnen. Er is niets te veel gezegd wanneer wordt geconstateerd dat zij zich op een kruispunt bevindt. Ontwikkelt zij zich verder tot een politieke unie voorzien van een aantal attributen die tot voor kort slechts een soevereine staat werden toegedacht? Of verdunt zij zich tot niet meer dan een vrijhandelszone - weliswaar, dankzij haar ontwikkeling tot dusver, voorzien van bevoegdheden die verder reiken dan wat historisch onder een dergelijke zone werd verstaan? Of, en dat is een derde mogelijkheid, handhaaft zich een soort kern-Europa binnen een omvangrijker geheel dat uiteindelijk unie noch zone zal zijn?

Dit zijn de vragen die in de loop van het jaar moeten worden beantwoord op de zogenoemde Intergouvernementele Conferentie (IGC) die de Unie voorbereidt op de komende uitbreiding(en) en die voorstellen ontwikkelt om de communautaire structuur en het communautaire bestuursapparaat daartoe aan te passen. Een wijziging in de machtsdeling in de Europese Raad en de daaraan verbonden ministerraden, uitbreiding van het aantal bestuurssectoren waar met meerderheid van stemmen besluiten worden genomen alsmede stroomlijning van de Europese Commissie zijn de voornaamste zaken die dienen te worden geregeld wil de Unie ook na de ophanden zijnde uitbreiding(en) handelingsbekwaam blijven.

Ook zonder verdere complicaties staat de Unie voor een reusachtige opgave. Maar complicaties zijn er nu eenmaal. Frankrijk en Duitsland zijn op zoek naar een nieuw evenwicht, nu hun onderlinge verhouding als gevolg van het ontstaan van de Berliner Republik onder een voor Duitsland geheel nieuwe regeringscoalitie aan verandering onderhevig is. De ambities op het gebied van de Europese defensie na Kosovo hebben niet alleen Fransen en Britten nader tot elkaar gebracht, maar ook het verloren gaan van Duitslands centrale militaire rol bevestigd, die stamde uit de tijd van de Koude Oorlog. De veranderingen in de Europese constellatie blijken eveneens gevolgen te hebben voor de Duits-Amerikaanse betrekkingen. Hoewel een benoeming op de hoogste post bij het Internationale Monetaire Fonds politiek vrijwel op zichzelf staat, was de hardhandige behandeling die de regering-Clinton kanselier Schröder in deze kwestie deelachtig liet worden in voorbije tijden, om machtspolitieke en bondgenootschappelijke redenen, ondenkbaar geweest.

Het lijkt een paradox. Terwijl de Europese integratie voortschrijdt – althans nu aan verdere integratie opnieuw de nodige energie wordt besteed – lijken nationale gevoeligheden en belangentegenstellingen tussen lidstaten eerder toe dan af te nemen. Oostenrijk is van dit verschijnsel op dit moment het markantste voorbeeld. Als gevolg van de toetreding van de FPÖ tot de regering in Wenen heeft de Unie Oostenrijk half in de ban gedaan. Bilaterale contacten zijn opgeschort, communautaire contacten voltrekken zich min of meer normaal, zij het dat pesterijen en diplomatieke onbeleefdheden daarbij niet worden geschuwd. Waartoe dit moet leiden, weet niemand, maar vaststaat dat de ontwikkeling van de Unie juist in een jaar dat veel op het spel staat erdoor wordt geschaad.

Hoewel de Oostenrijkse affaire, al was het maar omdat het hier om een kleine lidstaat gaat, als een randverschijnsel dreigt te worden afgedaan, staat de Unie voor een vraag van groot belang. De vraag namelijk of het verenigd Europa zijn democratisch, liberaal en tolerant karakter, gewaarborgd in al de jaren van zijn ontwikkeling, in de toekomst zal kunnen handhaven. In het Verdrag van Amsterdam is een artikel opgenomen dat de lidstaten voorschrijft dit karakter te verzekeren. Een procedure is ontworpen, inbegrepen de mogelijkheid van het opleggen van sancties, om ledenlanden op het rechte pad te dwingen, mochten zij daarvan willen afwijken. De vanzelfsprekendheid waarmee de Europese democratieën sinds de Tweede Wereldoorlog hun idealen hebben hooggehouden, dreigt kennelijk aan kracht en betekenis te verliezen in het sterk vergrote Europa dat zich aandient.

Tot ieders verrassing heeft niet een van de voor het lidmaatschap kandiderende staten die zich jarenlang een van buiten opgelegde commando-economie en het daarbij behorende uniformerende staatsapparaat hebben moeten laten welgevallen, die vanzelfsprekendheid doorbroken. Het waren de uitslag van volgens de regels verlopen verkiezingen en de politieke gevolgen daarvan in Oostenrijk die Europa deden opschrikken. Een partij, waarvan de leider in het verleden zich sympathiserend had uitgelaten over Hitler en over de leden van de Waffen-SS, kon niet in de regering van een lidstaat van de Unie worden getolereerd, zo was de eenstemmige conclusie van Oostenrijks veertien partners. Met de Oostenrijkse verkiezingsuitslag werd een probleem actueel dat de opstellers van het Verdrag van Amsterdam nu juist hadden willen uitbannen door bij voorbaat duidelijkheid te scheppen over de consequenties van ondemocratisch gedrag van of binnen een lidstaat – of de kans daarop.

In de Europese Unie, een gezelschap van landen die bezig zijn soevereine bevoegdheden over te dragen aan bovennationale instituten, zijn procedures en regels van existentieel belang. Tot dusver geldt in hoofdzaken de vrij eenvoudig toepasbare regel van de unanimiteit. Een lidstaat die iets niet wil, stemt tegen en voorkomt dat een door hem niet gewenst besluit tot stand komt. Althans in theorie. Want vooral de kleinere lidstaten kunnen de druk van een meerderheid niet altijd weerstaan. Wanneer formele besluiten bij meerderheid op een toenemend aantal terreinen gebruikelijk worden, zal de spanning toenemen. Dat is de reden waarom met name de grote lidstaten een wijziging van de stemmenweging in de ministerraden wensen. Zij willen voorkomen door een meerderheid al te gemakkelijk te worden overstemd.

Oostenrijk is nu in een situatie terechtgekomen waar zijn stem niet kon worden gehoord in het instituut dat volgens het Verdrag van Amsterdam als eerste daarvoor geëigend zou zijn geweest, de Europese Raad. De veertien partners namen hun besluit in een min of meer officieuze samenspraak van soevereine staten. Zij lieten hun beslissing vervolgens waarmerken door het voorzitterschap van de Unie. Afgezien van de redenen voor deze manoeuvre is hier een ongelukkig precedent geschapen. De boodschap is duidelijk. En dat was kennelijk de bedoeling. Maar in een jaar waarin de communautaire procedures centraal staan, is die boodschap toch niet eenduidig. Lidstaten en kandidaatleden kunnen zich met recht afvragen wat het betekent wanneer de gramschap van de partners hen treft zonder dat verweer mogelijk is.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.