Passie en bederf in Parijs en Bonn

De Europese eenwording is het werk van twee strategen die het ijzer wisten te smeden toen het heet was. Maar Mitterrand en Kohl zijn vervangen door solisten op de korte baan, en in de Frans-Duitse betrekkingen is een onmiskenbaar bederf geslopen. Een nieuwe, gedetailleerde studie belicht de lange weg naar het verdrag van Maastricht.

Wat is er misgegaan met de Europese Unie? De actie tegen de lidstaat Oostenrijk, een maand geleden afgekondigd, heeft voorlopig vooral twijfel in eigen rijen opgeleverd. Met deze daad werden in feite de Oostenrijkse kiezers op de vingers getikt, nadat ze de FPÖ van Haider afgelopen oktober een hoeveelheid stemmen hadden gegeven die deze partij als coalitiepartner praktisch onmisbaar maakte. De berisping werd uitgedeeld door de overige veertien lidstaten van een Unie die zelf niet in staat is haar besluitvorming democratisch te organiseren. Ook kampt de EU met de handicap dat haar eigen reglementen niet voorzien in de mogelijkheid van een dergelijke vermaning, die dan ook buiten de EU-instellingen om is uitgesproken.

Terwijl Oostenrijk in de bilaterale contacten de status van melaatse heeft gekregen, wordt de regering van dit land binnen de Unie onverminderd als gelijkwaardige partner behandeld. Dat laatste gebeurt ook omdat de Franse regering, die als initiatiefnemer van de strafmaatregel de geliefde rol van Europa's prima donna opeiste, wil voorkomen dat de samenwerking in de EU stagneert. Anders zouden de ambitieuze plannen die Parijs in petto heeft voor de tweede helft van dit jaar, als Frankrijk het voorzitterschap bekleedt van de Europese Raad, in gevaar komen.

Deze verwarrende politiek van de dubbele agenda lijkt in tegenspraak met de kordate eensgezindheid die de regeringsleiders van de lidstaten in december in Helsinki toonden met hun besluit de EU op termijn uit te breiden van vijftien tot bijna tweemaal zoveel leden. Ook werd daar de oprichting van een Europese interventiemacht aangekondigd. Zijn deze beslissingen de bewijzen dat de invoering van de euro, op 1 januari 1999, extra integratie-dividend oplevert? Maar hoe zijn die resultaten dan te rijmen met de verwarring in eigen kring over de halve boycotmaatregelen van veertien lidstaten tegen één?

De introductie van de euro vloeit voort uit besluiten die acht jaar geleden zijn vastgelegd in het verdrag van Maastricht. In The Road to Maastricht doen Kenneth Dyson en Kevin Featherstone, beiden als hoogleraar verbonden aan de universiteit van Bradford, uitvoerig verslag van de onderhandelingen die tot deze overeenkomst leidden. Ze schenken ruime aandacht aan de binnenlandse en internationaal-politieke achtergronden van dit Europese succes. Deze brede opzet geeft hun werk een betekenis die over `Maastricht' heenreikt: we kunnen er ook iets uit leren over de huidige consternatie door recente ontwikkelingen te vergelijken met de omstandigheden die dit verdrag mogelijk maakten.

Er is veel op dit boek aan te merken. Het is te dik, door alle details, en de politicologisch-theoretische bespiegelingen bestaan vooral uit het intrappen van open deuren. Maar die tekorten vallen in het niet bij de kwaliteiten van The Road to Maastricht. Dyson en Featherstone hebben grondige literatuurstudie verricht naar het gedrag van de belangrijkste vier EU-naties tijdens de onderhandelingen: de Bondsrepubliek, Frankrijk, Groot-Brittannië en Italië. Ze hebben daarnaast driehonderd interviews afgenomen. Hun belangrijkste bron bestaat echter uit de notulen van de in 1991 gehouden conferenties, die het verdrag van Maastricht hebben voorbereid. Van dit materiaal is een doorgaans spannend verhaal gemaakt, dat met veel gevoel voor politieke hoofdzaken wordt verteld. Na het meer persoonlijke boek van voormalig Nederlandsche Bank-directeur André Szasz (The Road to European Monetary Union, 1999) is het werk van deze Britse auteurs een tweede hoogtepunt in de literatuur over dit hoofdmoment in de Europese integratie.

De monetaire eenwording was volgens Dyson en Featherstone vooral een project van de Franse president Mitterrand (1981-1996), die uit hun boek oprijst als een politieke strateeg van allure. In de tweede helft van de jaren tachtig lanceerde hij het plan voor een monetaire integratie die de Franse belangen evenzeer zou dienen als de Europese. De macht van de Duitse Bundesbank, die het rentepeil in Europa dicteerde, moest worden ontmanteld ten gunste van een Europees instituut dat Frankrijk althans een gedeelde invloed op de monetaire politiek zou geven. Bovendien kon Europa langs deze weg een tegenwicht bieden aan de dominante positie van de Amerikaanse dollar op de financiële markten, die zowel de Franse als de Duitse handel nadelen berokkende. In april 1989 werden de Europese leiders het eens over een scenario voor monetaire eenwording, maar data over de invoering ontbraken nog. De Britse premier Thatcher voelde niets voor het project. Belangrijker was dat Kohl concrete toezeggingen over de uitvoering afhield. Hij was niet gecharmeerd van het vooruitzicht de in Duitsland populaire D-Mark te moeten opgeven.

De doorbraak kwam pas na de val van de Berlijnse muur, in november van dat jaar. Met de Duitse eenwording in het verschiet werd de monetaire unie voor Mitterrand een nog urgenter doelstelling, een middel om de aan macht en bewegingsvrijheid winnende Duitse natie hechter aan Frankrijk te binden. Vooruitgang in de integratie moest garanties scheppen voor stabiliteit en vrede in de toekomst. Deze conclusie werd door Kohl onderschreven. Hij was bereid de D-Mark op te geven, als bewijs dat Duitsland een betrouwbare partner zou blijven waarvan de andere Europese naties niets te vrezen hadden. Op de topconferentie van Straatsburg in december 1989 stemden Frankrijk en de andere lidstaten in met de Duitse eenwording en Kohl beantwoordde dit gebaar door akkoord te gaan met een conferentie over de oprichting van een Economische en Monetaire Unie, na de Duitse verkiezingen van eind 1990.

Die besprekingen leidden in februari 1992 tot de ondertekening van het verdrag van Maastricht, nadat over twee belangrijke geschilpunten overeenstemming was bereikt. Mitterrand vreesde dat de geleidelijke invoering van de monetaire unie halverwege in het slop zou raken. Hij eiste daarom overeenstemming over een uiterste datum waarop de EMU zou gaan functioneren. De aarzelende Kohl stemde uiteindelijk in met 1 januari 1999.

Dyson en Featherstone schrijven dat deze toezegging onderdeel was van een `informele afspraak' die een week voor de conferentie in Maastricht werd bereikt. Kohl ging akkoord met de invoeringsdatum omdat Mitterrand zich bereid toonde concessies te doen die de door Duitsland gewenste erkenning van Kroatië en Slovenië mogelijk maakten. Met deze conclusie weerleggen de auteurs van The Road to Maastricht het later ook door de Franse regering ondersteunde verwijt dat Duitsland eind 1991 in de kwestie-Joegoslavië de eenheid in de EU doorbrak en zo de oorlog in Bosnië bespoedigde. Na hun afspraak mocht Kohl verwachten dat Mitterrand hem in de erkenning van Kroatië zou volgen.

De bondskanselier verlangde dat de monetaire integratie samen zou gaan met de oprichting van een politieke unie (EPU), die de Europese Commissie en het Europese Parlement grotere bevoegdheden moest geven en het fundament zou leggen voor een gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidspolitiek. De Fransen, die zich als militaire mogendheid sterker voelden dan de Duitsers, weigerden om behalve monetaire ook politieke soevereiniteit af te staan aan supra-nationale instellingen. Kohl moest inbinden en genoegen nemen met een in vage termen geformuleerde EPU-paragraaf.

Dyson en Featherstone beklemtonen hoe groot de concessies waren die zowel Kohl als Mitterrand deed om `Maastricht' mogelijk te maken. Beiden moesten optornen tegen zware binnenlandse oppositie. Kohl gaf het meeste toe door de D-Mark af te staan, een munteenheid die in de Bondsrepubliek het fundament was geworden van solide welvaartsgroei en een baken van nationaal bewustzijn. Het `D-Mark-patriottisme' had invloedrijke pleitbezorgers in de Bundesbank, een groot deel van de pers en de CSU, die door minister van financiën Waigel werd geleid. De taak van Kohl werd nog bemoeilijkt door het succesvolle verzet van Mitterrand tegen het – in Duitsland populaire – ideaal van politieke integratie op federale basis. Maar ook de Franse president stuitte tijdens de EMU-onderhandelingen op binnenlands verzet. Dat de toekomstige Europese Centrale Bank een onafhankelijke positie zou krijgen, was in strijd met het primaat van de politiek, dat in Frankrijk sinds tweehonderd jaar het fundament is van het democratisch-republikeinse natiebesef.

Deze sprong voorwaarts in de Europese integratie was volgens Dyson en Featherstone mogelijk door een gelukkige combinatie van omstandigheden en staatsmanschap. De val van de Berlijnse muur en de Duitse eenwording gaven de impuls tot een extra krachtsinspanning, die bovendien mogelijk was doordat Kohl en Mitterrand tijdens het jaar van de beslissende onderhandelingen, 1991, in eigen land een sterke positie hadden. De Franse president was in 1988 overtuigend herkozen voor een tweede ambtsperiode van zeven jaar. Kohl, die in de jaren tachtig bij herhaling in grote problemen was geraakt en nog in september 1989 een aanval uit eigen partijkring op zijn leiderschap had moeten afslaan, was een man van groot aanzien geworden sinds hij Duitsland met vaste hand naar de eenwording had gevoerd.

Maar het belangrijkste was dat deze beide leiders de overtuiging hadden een historische opdracht te vervullen die hen verplichtte over de grenzen van hun eigen periode en hun nationale belangen heen te kijken. De vorming van de EMU was vooral te danken, zo schrijven Dyson en Featherstone, aan `the triumph of political will'. Mitterrand wilde geschiedenis maken door de construction européenne een forse stap vooruit te brengen, ten bate van Frankrijk maar ook ten bate van de Europese stabiliteit. Kohl meende dat de monetaire integratie de noodzakelijke keerzijde was van de Duitse eenwording en als zodanig (`nie wieder Krieg') een historische plicht die de vrede diende.

Beide staatslieden hadden de overtuiging dat een hechte Frans-Duitse band een noodzakelijke voorwaarde was voor succes. De twee belangrijkste naties van het oude continent, die tussen 1870 en 1945 driemaal oorlog met elkaar hadden gevoerd, gaven sinds een halve eeuw samen leiding aan alle belangrijke initiatieven van Europese samenwerking: de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (1951), het Verdrag van Rome (1957), de vorming van het Europese Monetaire Stelsel (1979) en de Europese Acte (1985). Dyson en Featherstone beklemtonen dat ook de overeenkomst van Maastricht in de eerste plaats dankzij een goed functionerende Frans-Duitse tandem werd afgedwongen. Andere naties, inclusief Groot-Brittannië en Italië, moesten genoegen nemen met een bijrol als succesarme dwarsligger of welkome waterdrager.

Hoe staat het met de exclusiviteit van de Frans-Duitse verhouding sinds Mitterrand en Kohl hebben plaatsgemaakt voor Chirac en Schröder? Deze opvolgers wekken niet de indruk bereid te zijn tot de voortdurende inspanning die nodig is om meningsverschillen te overbruggen en doordachte initiatieven te ontwikkelen. Na zijn aantreden in 1995 heeft Chirac een grote passie voor solisme gemanifesteerd. Hij hervatte de Franse kernproeven en kondigde de afschaffing van de dienstplicht aan, in beide gevallen zonder overleg met de Bondsrepubliek. Nadat Mitterrand en Kohl veel politieke energie hadden geïnvesteerd in de oprichting van een gemeenschappelijk Eurokorps, zocht Chirac in de veiligheidspolitiek samenwerking met een andere partner, Groot-Brittannië. Het belangrijkste resultaat was de verklaring van St.Malo, in december 1998, over de noodzaak van een Europese defensie.

Op monetair-economisch gebied onderscheidde de Franse president zich met zijn gechicaneer over de benoeming van de door Duitsland gesteunde Duisenberg als eerste president van de Europese Centrale Bank. Tijdens de onderhandelingen over hervorming van de landbouwpolitiek blonk Chirac uit door halsstarrige weigerachtigheid. Duitsland legde zich op de EU-top van Berlijn, in maart 1999, alleen bij die houding neer om een complete breuk te voorkomen.

Sinds zijn verkiezing in september 1998 als bondskanselier heeft ook Schröder zijn bijdrage geleverd aan het bederf van de Frans-Duitse relatie. Hij begon aan te kondigen dat Duitsland voortaan minder terughoudend zou zijn in het behartigen van zijn nationale belangen en wilde daarom de betrekkingen met een alternatieve partner, Groot-Brittannië, cultiveren. In juni 1999 publiceerde hij met Blair een notitie over de noodzaak van economische liberalisering die in Frankrijk met afkeuring werd ontvangen.

Chirac en Schröder opereren beiden vanuit een zwakke binnenlandse positie. In zijn ongelukkige eerste jaar wankelde de bondskanselier van het ene incident naar de volgende verkiezingsnederlaag in een van de deelstaten. Alleen doordat de CDU nu, door de affaire-Kohl, in de problemen is geraakt, heeft hij iets meer politieke lucht gekregen. Maar nog altijd worstelt Schröder met grote weerstand in zijn eigen SPD tegen de sanering van een overgereguleerde economie. Een vaste koers lijkt deze even ongrijpbare als bedreven manipulator minder te interesseren dan een geslaagd televisieoptreden.

Chirac is er, binnenlands-politiek gezien, nog slechter aan toe, sinds hij bijna drie jaar geleden de door hemzelf uitgeschreven parlementsverkiezingen verloor. De socialistische premier Jospin is een geduchte concurrent geworden, ook in de buitenlandse politiek, voorheen domain reservé van de president. De rechtse RPR van Chirac is uit elkaar gevallen. Zijn voormalige secondant en oud-minister Pasqua heeft zijn eigen partij opgericht en is bereid tot samenwerking met Frankrijks eigen Haider-beweging, het Front National. Met de presidentsverkiezingen van 2002 in het vooruitzicht is Chirac voortdurend op zoek naar publicitaire successen waarmee hij zich kan profileren tegenover zowel Jospin als zijn rechtse concurrenten. In dat patroon past ook zijn rol als gangmaker in de kwestie-Oostenrijk. Als Europa's beschermheilige van les droits de l'homme probeert Chirac vaart te brengen in een verkiezingscampagne die al een paar maanden geleden begonnen is en nog ruim twee jaar zal duren.

Tien jaar geleden werden Frankrijk en Duitsland geleid door twee strategen die konden profiteren van een gunstig politiek tij omdat ze wisten wat ze wilden. Ze zijn vervangen door twee kortebaanspecialisten die in politieke problemen verkeren en die hebben gekozen voor een vlucht naar voren in de Europese integratie. Zo karakteriseerde oud-EU-Commissievoorzitter Jacques Delors het besluit van Helsinki tot uitbreiding van de EU.

Wil de Unie niet onbestuurbaar worden, dan vraagt die beslissing om een grondige herziening van de besluitvormings-procedure in de Europese Raad. De Europese Commissie moet anders worden samengesteld. Ook zal niet zijn te ontkomen aan een onttakeling van de huidige landbouwpolitiek. De uitbreidingsplannen hebben bovendien het vraagstuk van een gemeenschappelijke immigratiepolitiek op scherp gesteld. Oostenrijk is niet het enige land waar het vooruitzicht van een vrij personenverkeer met de toekomstige lidstaten weerstanden oproept. Is de EU bij deze veelheid van taken en problemen ook nog in staat een defensie-samenwerking van de grond te krijgen die al zo vaak een te hoog gegrepen doelstelling is gebleken? Zonder een revisie van de haperende Frans-Duitse motor zal er weinig mogelijk zijn.

Kenneth Dyson en Kevin Featherstone: The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union. Oxford University Press, 859 blz. ƒ105,50

Europese Unie