Schaf veeltoppigheid rechtsstelsel af

De reorganisatie van de zittende magistratuur moet worden aangegrepen om het rechtsstelsel te vereenvoudigen, meent J. Th. Degenkamp.

Het recht is een schoolvoorbeeld van een collectief goed. Per definitie profiteren wij allemaal of hebben wij allemaal last van het recht. Het recht is een instituut om gedrag van mensen te regelen en daarvoor zijn allerlei instituties nodig. Een van die instituties is de rechterlijke macht. Die heeft zich ontwikkeld tot een wirwar van instellingen waardoor het recht er voor de gewone burger niet eenvoudiger op is geworden. Historisch gegroeide verhoudingen en instituten hebben niet zelden een taai leven. Dat komt doordat het recht iets heeft van een geloof zonder god. Hoge- en lagere priesters van het recht hullen zich in toga's, spreken niet zelden in juridische geheimtaal en vormen heel duidelijk een maatschappelijk herkenbare beroepsgroep met eigen zeden en opvattingen.

Maar het recht is er niet alleen voor de juristen, het is van algemeen maatschappelijk belang. Bestaat ergens geen behoorlijk functionerend rechtsstelsel, dan kunnen gewone burgers het vaak wel vergeten. Blote macht regeert en zowel sociaal als economisch hebben mensen weinig te verwachten. De ontwikkelingen in het voormalige communistische blok laten zien van welke belangrijke betekenis het recht voor de ontwikkeling van de maatschappij is.

In Nederland is op het ogenblik een reorganisatie van de rechterlijke macht aan de gang. Daarbij gaat het nu over de zogenaamde zittende magistratuur: dus over onder andere de rechters bij rechtbanken, gerechtshoven en Hoge Raad. De Hoge Raad is een van de toppen in de juridische hiërarchie. Het is niet de enige top, want naast de Hoge Raad zijn als juridische eindpunten te noemen de Centrale Raad van beroep, het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Het Nederlandse rechtssysteem ziet er dus niet uit als een piramide, maar als een veeltoppig hooggebergte. Die veeltoppigheid brengt mee dat er dus veel wegen naar verschillende toppen leiden. Voor burgers is dat niet eenvoudig. Vervelender is nog dat het beleid van die verschillende hoogste colleges niet altijd gelijk is. Weliswaar is sprake van informele coördinatie, maar voor de gewone burger zou het toch veel eenvoudiger zijn als één weg naar de top zou leiden.

De huidige plannen van het kabinet gaan niet in deze richting. Het kabinet wil het bestuur en het beheer van de gerechten naar de gerechten zelf brengen, waarbij de onafhankelijkheid van de rechters ten aanzien van de inhoud van de beslissingen blijft bestaan. Het beheer heeft nu nog een directe link met het departement. Verantwoording voor het gevoerde beheer moet worden afgelegd tegenover een op te richten Raad voor de rechtspraak, die echter niet de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onder zijn hoede krijgt. De Hoge Raad heeft een `eigenstandige positie' (het laatste politieke modewoord!). Die positie wordt nodig geacht in verband met de rechtsvormende taak van de Hoge Raad, de Raad van State valt niet onder het departement van Justitie, maar onder Binnenlandse Zaken.

Beide argumenten klinken weinig overtuigend. Het kernbezwaar tegen de huidige voorstellen is dat weer gekozen is voor halfweg-oplossingen. Grofweg kan een burger als hij een conflict heeft met de overheid voor twee wegen kiezen: de civielrechtelijke en de bestuursrechtelijke weg. Die keuze is lang niet altijd makkelijk te maken en heeft soms grote gevolgen. Voor juristen is dit heerlijk en brood op de plank. Voor burgers is het alleen maar vervelend, ondoorzichtig en ingewikkeld.

Ter rechtvaardiging van dit ingewikkeld gedoe wordt soms verwezen naar de heel bijzondere aard van het publiekrecht ten opzichte van het privaatrecht, maar dat argument heeft in de loop van de tijd heel veel gewicht verloren. In het horizontale privaatrecht (burger ten opzichte van burger) zijn veel verticale elementen (hoger-lager) opgenomen en in het verticale publiekrecht is veel gehorizontaliseerd: de overheid moet zich net zoals de burger netjes gedragen.

De bijzondere bestuurlijke rechtscolleges kunnen zeer goed in de gewone rechterlijke organisatie worden geïntegreerd. Dat de Raad van State dan de rechterlijke taak verliest en een zuiver adviescollege wordt, kan ook alleen maar winst worden genoemd. Ook vanuit internationaal-rechtelijke optiek is dit te prefereren. Integratie van andere hoogste rechters binnen bijvoorbeeld het kader van de Hoge Raad, hoeft ook niet te betekenen dat rechterlijke specialisatie de hals wordt omgedraaid. Intern kan specialisatie behouden blijven. De burger wordt bij eenwording van de rechterlijke organisatie verlost van allerlei onnodig ingewikkeld gedoe, waar juristen mooie termen als `formele rechtskracht' en dergelijke voor verzonnen hebben, maar die au fond slechts mooie woorden zijn voor verspilling van energie en middelen.

De Hoge Raad heeft kort geleden een voor de burger prettige uitspraak gedaan over de vergoeding van kosten van juridische bijstand in een zogenaamde bezwaarprocedure. Als de overheid onrechtmatig heeft gehandeld, heeft de burger recht op vergoeding van die kosten. Die uitspraak wijkt duidelijk af van eerdere uitspraken in gelijksoortige zaken gedaan door de Raad van State. Schaffen wij de ongelukkige veeltoppigheid in ons rechtsstelsel af, dan zijn wij in ieder geval van dit soort malle situaties af. De kans dat dit soort voorstellen het haalt is echter niet groot. Gevestigde juridische belangen zijn taai en `historisch gegroeid', is voor velen nog steeds een sterk argument. In de huidige paarse publieke armoede-ideologie is misschien het besparingsargument wèl overtuigend om tot integratie over te gaan en heilige huisjes af te breken.

Dat vooral besparing het huidige kabinet aanspreekt blijkt ook uit het net ingediende wetsvoorstel waardoor het burgers zo goed als onmogelijk wordt gemaakt de kosten in bezwaarprocedures vergoed te krijgen. Alleen als het genomen besluit onrechtmatig is én de overheid in ernstige mate onzorgvuldig heeft gehandeld moeten de kosten volgens dit wetsvoorstel worden vergoed.

Zowel overheid als burger moeten zich ten opzichte van elkaar zorgvuldig gedragen en elkaars schade vergoeden als zij dit niet doen. Het is echt een gotspe dat dit wetsvoorstel wordt ingediend onder het mom van het tegengaan van overmatige juridisering.

Prof.mr.drs. J.Th. Degenkamp is hoogleraar rechtswetenschap.