Haperingen in de hulpmachinerie voor Oost-Europa

De uitbreiding van de Europese Unie naar Oost-Europa moet nog beginnen, maar de Brusselse hulpprogramma's buitelen al jaren over elkaar heen. Hoe zit het met de coördinatie van die hulp?

De Brusselse geldstroom in oostelijke richting, naar de landen die wachten op toetreding tot de Europese Unie, is groot. Zo groot dat alle zeilen moeten worden bijgezet om de besteding in goede banen te leiden. Volgens Jean-Eric Paquet, topadviseur van Eurocommissaris Günter Verheugen (Uitbreiding) is de grootste uitdaging op dit moment dat de hulp de landen voorbereidt op toetreding, terwijl daar niet veel tijd voor is.

Voor de kandidaat-landen zelf is de opgave zo mogelijk nog groter. Volgens de Estse EU-ambassadeur, Priit Kolbre, heeft zijn land ,,in het algemeen goede ervaringen'' met de besteding, maar hij geeft toe dat de hulp niet altijd effectief is.

De geldstroom zal de komende jaren alleen maar toenemen. Tussen 1990 en 1994 ging 4,2 miljard euro (9,3 miljard gulden), in het zogeheten Phare-programma, naar Midden- en Oost-Europa. In de vijf jaar daarna was dat 6,7 miljard euro en voor de komende periode is het bedrag opnieuw verhoogd. Daarnaast zijn ook nieuwe faciliteiten gecreëerd voor landbouw, infrastructuur en milieu.

Het Phare-budget dient voor 30 procent te worden besteed aan de opbouw van maatschappelijke instituties, waarvoor een heel kader van rechters, financiële controleurs, milieu-inspecteurs en statistici en andere deskundigen moet worden opgeleid. De resterende 70 procent gaat naar sectoren waaraan de EU de grootste eisen stelt: milieu, transport, industriële bedrijven, productstandaarden en arbeidsomstandigheden. ,,Om aan alle milieu-eisen te voldoen, moet je een enorm apparaat opbouwen,'' onderstreept Estlands ambassadeur Kolbre.

Alle inspanningen zijn erop gericht de landen in staat te stellen straks het zogeheten acquis communautaire uit te voeren. Dat geheel van Europese regels beslaat intussen 70.000 pagina's; bij de toetreding van Spanje en Portugal in 1986 waren dat er `slechts' 30.000.

Brussel blijft de inhoud van de hulpprogramma's grotendeels bepalen, maar de uitvoering komt steeds meer in handen van de landen zelf. Brussel heeft er de mankracht niet voor en wil bovendien dat de aspirant-lidstaten snel ervaring opdoen. ,,We willen hen niet alleen voorbereiden op het EU-lidmaatschap, maar ook op de vier keer zo grote geldstroom van de structuur- en cohesiefondsen die ze later als lidstaat krijgen'', zegt Jean-Eric Paquet van de Europese Commissie.

Daarom is volgens Paquet ook de rol van externe consultants – grootverdieners in de hulp aan Oost-Europa – sterk gereduceerd. Als een land technische bijstand nodig heeft, kan het voortaan een beroep doen op geleende (semi-)overheidsdeskundigen uit de vijftien EU-lidstaten. Om de kwaliteit van dit zogeheten Twinning-programma te bevorderen, worden de doelstellingen contractueel vastgelegd. Een lidstaat die in gebreke blijft, krijgt de gemaakte kosten slechts gedeeltelijk van `Brussel' terug.

Merkwaardig genoeg werkt de EU pas sinds kort samen met de Wereldbank, die al jaren een grote kredietverschaffer in Midden- en Oost-Europa is. ,,We waren eerder niet echt in dialoog. Nu vragen we de Europese Commissie wat we kunnen doen'', zegt Wereldbankfunctionaris Franz Kaps. Hij is speciaal belast met de hulp aan regio en de samenwerking met de Europese Unie. Volgens Kaps is de Wereldbank door haar expertise in staat landen met elkaar te vergelijken. ,,Zo hebben we voor Oost-Europeanen seminars georganiseerd in Spanje en Portugal. Die landen waren heel open over de fouten die zij destijds bij hun toetreding maakten.''

Toch verloopt de samenwerking tussen Wereldbank en EU niet vlekkeloos. Dat komt bijvoorbeeld doordat de EU bij hulpprojecten alleen bedrijven uit de eigen lidstaten en uit kandidaat-landen laat meedingen naar orders, terwijl de Wereldbank geen beperkingen kent. In de praktijk blijkt overigens dat orders voor Wereldbankprojecten voor 90 procent bij Europese bedrijven terechtkomen, omdat deze goed kunnen concurreren. Maar dat heeft de EU er niet toe gebracht haar exclusieve aanbestedingsbeleid op te geven.

Volgens Paquet kan de Wereldbank grote projecten gewoon meefinancieren. Want ze kunnen worden opgesplitst in kleinere onderdelen die elk apart kunnen worden aanbesteed. De adviseur van Verheugen erkent dat hierdoor sprake is van ,,marginaal efficiencyverlies''. De Europese Commissie denkt intussen aan een speciale regeling voor co-financiering, waarbij de Wereldbank alsnog een heel project financiert als een niet-Europees bedrijf de order binnenhaalt.

Volgens Kaps kampen de kandidaat-lidstaten vooral met een gebrekkige administratieve capaciteit, vooral op regionaal en lokaal niveau. De hulp van de EU op dit gebied heeft te veel een adhoc-karakter. Paquet onderstreept echter dat de Europese Commissie in Polen en Hongarije niet aarzelde om reeds gecommitteerd geld terug te halen, toen bleek dat de landen onvoldoende administratieve capaciteit hadden om het geld te besteden.

Volgens ambassadeur Priit Kolbre van Estland heeft zijn land juist problemen ondervonden, omdat ,,de dynamiek van onze ontwikkeling verschilt van die van de hulpmachinerie''. Zo was er in 1996 vertraging in de openbare aanbesteding van Phare, ,,waardoor we bepaalde expertise al niet meer nodig hadden.'' En de activiteiten van verschillende instellingen, waaronder de Europese Commissie en de Oost-Europabank, sloten onvoldoende op elkaar aan. Kolbre: ,,Na het institutionele voorwerk van de ene instelling ontbrak de daaropvolgende investering door de ander.'' De ambassadeur verwacht wel dat dit soort problemen met de nieuwe financiële faciliteiten voor landbouw, milieu en infrastractuur achter de rug zijn.