Commissaris Monti laat zijn tanden zien

Eurocommissaris Mario Monti werkt aan een grondige hervorming van de handhaving van de Europese mededingingsregels. Decentralisatie naar de lidstaten is het devies. De ambtenaren van Monti krijgen dan meer tijd om de `grote' zaken aan te pakken. Europese werkgevers- en consumentenorganisaties zijn evenwel bang voor fragmentatie van de regelgeving.

In Brussel is dawnraid een gevleugelde term geworden. Het is een inval door Europese functionarissen die bij het krieken van de dag bedrijfsburelen doorzoeken op belastend materiaal over kartelafspraken en andere monopoliepraktijken. Ambtenaren van het Directoraat Mededinging bij de Europese Commissie vertellen een beetje lacherig over bange bedrijfsmanagers, die zich op een eventuele dawnraid voorbereiden door er zelf een te ensceneren om te zien welke documenten gevonden zouden kunnen worden.

Het Directoraat Mededinging heeft onder de vorige Europees Commissaris, de Belgische socialist Karel van Miert, een geduchte reputatie opgebouwd. Van Miert verbood ondanks druk van bondskanselier Helmut Kohl de voorgenomen fusie van betaaltelevisie-activiteiten van Bertelsmann en mediamagnaat Kirch. Volkswagen kreeg een recordboete van 228 miljoen gulden, omdat het Italiaanse dealers verbood auto's aan buitenlandse klanten te verkopen.

Van Mierts Italiaanse opvolger, Mario Monti, is ondanks zijn bezadigder natuur niet van plan van de harde lijn af te wijken. Onlangs gaf Monti zijn visitekaartje af met een onderzoek naar mogelijk machtsmisbruik van de Amerikaanse softwaregigant Microsoft bij de lancering van zijn nieuwe besturingsprogramma Windows 2000. Monti waarschuwde Microsoft dat hij ,,zeer hoge boetes'' kan opleggen of de verdere verkoop van Windows 2000 zelfs kan verbieden, indien monopoliepraktijken worden aangetoond.

De fusieplannen van de Amerikaanse telecomgiganten MCI Worldcom en Sprint worden eveneens diepgaand onderzocht. En ook de voorgenomen megadeal van het Britse Vodafone en het Duitse Mannesmann zal volgens Monti aan een ,,langdurig onderzoek'' worden onderworpen.

Tegelijk waarschuwde hij de Duitse regering dat haar streven om vijandelijke overnames te bemoeilijken ,,ingaat tegen'' de geest van de vorig jaar juni aanvaarde Europese overnamerichtlijn. Vorige maand gelastte Monti een ,,gedetailleerd onderzoek'' naar de interventie van bondskanselier Gerhard Schröder, die met een miljoeneninjectie poogt het noodlijdende bouwbedrijf Philipp Holzmann te redden. Onlangs stelde de Italiaanse Eurocommissaris een volgens eigen zeggen ,,waarlijk afschrikwekkend'' voorbeeld door een niet eens zo groot Europees-Japans kartel voor stalen buizen zwaar te beboeten.

De consument heeft alle baat bij de krachtdadige aanpak van de Europese mededingingscommissaris. Soms is dreigen met een onderzoek al voldoende. Illustratief zijn de tarieven in de telecomsector. In februari 1998 startte de Europese Commissie – in samenwerking met nationale mededingingsautoriteiten – een onderzoek naar de prijzen voor vaste en mobiele telefonie bij 45 ondernemingen in alle vijftien EU-lidstaten. Vijf maanden later volgde de aankondiging dat in 14 verdachte zaken een procedure werd ingeleid. Telecom Italia deelde de Europese Commissie meteen mee niet langer verschillende prijzen te rekenen voor de afhandeling van mobiele en vaste telefonie via zijn netwerk. De hele actie leidde volgens onafhankelijk onderzoek in opdracht van Brussel tot spectaculaire tariefsdalingen, die tot ruim 80 procent in één jaar opliepen. De tarieven van KPN voor de afhandeling van gesprekken van mobiele netwerken naar het vaste netwerk gingen met 52 procent omlaag voor lokale gesprekken en met 73 procent voor nationale gesprekken.

Eurocommissaris Monti, voormalig rector van de Milanese universiteit, heeft nog meer in petto. Een van zijn prioriteiten is het aanpakken van de nog altijd rijkelijk verstrekte staatssubsidies. Hij wil ook verhulde subsidiëring via gunstige fiscale regelingen, waaronder die in Nederland, onder het vergrootglas leggen. Monti weet waar hij over praat, want hij was tot vorig jaar als Eurocommissaris voor Interne Markt ook voor fiscale zaken verantwoordelijk. Hij heeft zich voorgenomen nog een erfenis uit zijn vorige commissariaat aan te pakken: de verenigingen van vrije beroepsoefenaars die prijsafspraken maken en beroepsstandaarden misbruiken om potentiële concurrenten buiten de deur te houden.

Maar de grootste uitdaging voor Monti is de modernisering van de Europese mededingingsregels, waarvoor voorganger Van Miert vorig jaar april met de presentatie van een witboek (discussiestuk) het startschot gaf. Een van de oogmerken is de tamelijk kleine staf in Brussel te verlossen van veel routinewerk. Hierdoor komt meer tijd vrij voor eigen onderzoek naar echt belangrijke mededingingszaken, waarbij beter kan worden ingespeeld op klachten en signalen over kartelpraktijken. In het eenvoudige kantoorgebouw aan de Brusselse Cortenberghlaan huizen slechts zeshonderd ambtenaren, waarvan de helft zich met vertaalwerk bezighoudt. ,,We hebben gebrek aan middelen. Er zijn slechts 250 mensen die aan de cases werken'', zegt de Belg Emil Paulis, die op het directoraat-generaal de hoogste verantwoordelijke is voor de regelgeving en de betrekkingen met de lidstaten.

Het probleem van de werklast zou bij de toekomstige uitbreiding van de Europese Unie tot meer dan twintig lidstaten alleen maar toenemen. De invoering van de euro en de economische globalisering vertalen zich nu reeds in meer fusies en allianties van bedrijven. Hiervoor geldt een meldingsplicht aan Brussel.

Een van de kernelementen in de hervormingsvoorstellen is de decentralisatie van de handhaving van de Europese mededingingsregels. Europese Commissie, nationale mededingingsautoriteiten en nationale rechterlijke instanties moeten hierbij naast elkaar functioneren. Volgens Brussel zal dit de doeltreffendheid van de regels sterk vergroten. ,,Het systeem wordt efficiënter. Niet alleen zal de acceptatie toenemen – omdat de uitvoering dichterbij komt – ook de toegankelijkheid [voor klachten] zal groter zijn'', onderstreept topambtenaar Paulis.

Concreet stelt de Europese Commissie onder meer voor een directe rol te geven aan nationale mededingingsautoriteiten en rechters bij de handhaving van artikel 81 van het EG-Verdrag, waarin het gaat over concurrentiebeperkende praktijken en afspraken. Een dergelijke rol van nationale instellingen is er nu al voor artikel 82 van het EG-Verdrag, dat gaat over misbruik van machtsposities door bedrijven.

De Europese Commissie wil ook de controleprocedures vereenvoudigen. Zo wil zij af van het in 1962 ingevoerde systeem dat ondernemingen verplichtte onderlinge afspraken in Brussel te melden, waarna dan individuele vrijstelling kan volgen. Die meldingsplicht leidt tot veel nodeloos werk. Zo werden in de afgelopen 35 jaar slechts 9 overeenkomsten tussen bedrijven daadwerkelijk afgekeurd. Niet verwonderlijk, want ondernemers zijn niet geneigd concurrentie beperkende afspraken te melden die het daglicht niet kunnen velen.

Voor bedrijven fungeert het groene licht van Brussel, voor bijvoorbeeld een leveranciersafspraak, simpelweg als een goedkope vorm van rechtszekerheid. De Europese Commissie meent dat ondernemingen hun overeenkomst beter kunnen laten bezegelen door een nationale civiele rechter.

Eurocommissaris Monti nam eind vorig jaar een voorschot op de hervormingen met nieuwe mededingingsregels voor de distributiesector, die deze zomer van kracht worden. Volgens deze regeling voor `groepsvrijstellingen' zijn voor een aantal sectoren leverings- en distributie-overeenkomsten tussen ondernemingen toegestaan indien zij samen minder dan 30 procent marktaandeel hebben. Melding in Brussel is dus niet meer nodig. Vooral middelgrote en kleine bedrijven moeten hiervan kunnen profiteren. ,,Wij kiezen niet langer voor een legalistische benadering, waarbij je in het contract probeert het mededingingsprobleem te vinden, maar voor een economische benadering van de mededinging'', zegt Europees ambtenaar Lucas Peeperkorn, die zich met de distributiesector bezighoudt. ,,We kijken dus hoe de markt eruit ziet en wat de effecten van een overeenkomst voor de markt zijn.''

De gedachte achter de nieuwe regels is dat veel leverings- en distributie-overeenkomsten de efficiency juist bevorderen en dus in het voordeel zijn van de consumenten. Een vrijbrief is het echter niet, want de Europese Commissie wil de bier- en oliesector juist harder aanpakken. Zo zal Heineken niet meer ongelimiteerd caféhouders kunnen verplichten alleen zijn bier te verkopen.

Een aantal `zware' concurrentiebeperkingen oplegging van verkoopprijzen en marktverdeling via gebieds- en klantenbescherming blijft volledig verboden.

De Europese werkgeversorganisatie UNICE is te spreken over de nieuwe benadering bij de `groepsvrijstellingen', al had zij de drempel van het marktaandeel niet bij 30 procent maar bij 40 procent willen leggen. De organisatie heeft echter grote problemen met de voorstellen voor decentralisatie. UNICE voorziet dat de handhavingvan de Europese regels door nationale mededingingsautoriteiten en nationale rechters per lidstaat kan gaan verschillen. Dat schaadt de rechtszekerheid en dus ook het investeringsklimaat. ,,Wij vrezen voor het risico van fragmentatie. Dat risico groeit wanneer de Europese Unie zich gaat uitbreiden. Je moet er ook rekening mee houden dat niet alle rechters evenveel verstand hebben van mededingingszaken. Bovendien heb je in een land ook weer meerdere rechters'', aldus beleidsmedewerker Erik Berggren van UNICE. De werkgevers willen daarom alleen nationale mededingingsautoriteiten een rol geven en de nationale rechters er buiten laten.

Berggren pleit er bovendien voor dat de Europese Commissie in voorkomende gevallen telkens de mededingingsautoriteit van één lidstaat aanwijst waarvan het oordeel dan voor alle lidstaten geldt. ,,Wij willen een one-stop-shop. Indien bijvoorbeeld een overeenkomst van enkele bedrijven vooral in Duitsland effecten heeft, zouden de Duitse mededingingsautoriteiten bevoegd moeten zijn om een oordeel te geven'', aldus Berggren. De Europese consumentenorganisatie BEUC heeft om soortgelijke redenen kritiek op de voorstellen. Volgens economisch adviseur Dominique Forest lopen de belangen van consumenten groter gevaar. Net als voor ondernemers nemen volgens hem ook voor consumenten de onzekerheden toe.

De Europese Commissie, die over enkele maanden met mogelijk aangepaste plannen komt, heeft zich nog niet al te gevoelig getoond voor de kritiek. Eurocommissaris Monti zei onlangs in het Europees Parlement nog dat voor een ,,renationalisatie'' van het mededingingsbeleid niet hoeft te worden gevreesd. Volgens hem zullen de voorstellen juist tot het tegenovergestelde leiden, omdat de toepassing van één soort (Europese) regels in alle lidstaten wordt bevorderd. Topambtenaar Emil Paulis onderstreept dat de Europese Commissie als hoogste bevoegde orgaan altijd zaken naar Brussel kan terughalen indien zij het oneens is met beslissingen in landen.

Bij de Europese Commissie erkent men dat de mededingingscultuur per lidstaat nogal verschilt. Wegens de gevoeligheden voelt niemand ervoor namen te noemen. Maar volgens deskundigen in Brussel zijn Oostenrijk en, in wat mindere mate, België landen waar nog veel te verbeteren valt.

Hoe moeilijk het voor Brussel is om nationale belangen op het gebied van mededinging te doorbreken blijkt vooral bij de staatssteun. Volgens de Europese Commissie bedroeg in de periode 1995-1997 de staatssteun in de Europese Unie alleen al in industriesector 38 miljard euro per jaar. Voor alle sectoren beliep de staatssteeun 95 miljard euro per jaar. Uit de cijfers blijkt dat – afgezien van de piek in 1993 en 1994 door de hulp aan de ex-DDR – geen dalende trend waarneembaar is. Vorig jaar nog bleek hoe gevoelig de materie ligt, toen de Europese ministers een voorstel van de Europese Commissie torpedeerden om terugvordering van onjuiste staatssteun te vergemakkelijken. De Europese werkgevers hebben de Europese Commissie ook hier gewaarschuwd voor plannen om toezicht te decentraliseren.

Eurocommissaris Monti sprak vorige maand geruststellende woorden in het Europees Parleement. Volgens hem blijft de Europese Commissie ,,primus inter pares''. ,,Er kan geen ruimte zijn in dit systeem om nationale belangen te laten prevaleren boven die van de Gemeenschap'', zo verzekerde Monti. Maar veel critici zijn daar lang niet gerust op.