`De beste controle is hier de sociale controle'

Ambtelijke integriteit – sinds gisteren heeft Nederland een bijzonder hoogleraar die zich met dit vraagstuk bezighoudt.

De integriteit van ambtelijke en politieke bestuurders staat in het middelpunt van de belangstelling. Onlangs stapte de Amsterdamse wethouder Groen op, nadat hij in lokale media in verband was gebracht met onjuist declaratiegedrag. Binnen enkele weken rapporteert een commissie over het declaratiegedrag van de voormalige Rotterdamse burgemeester, de huidige minister van Binnenlandse Zaken, Peper, en andere bestuurders van de stad.

De pas benoemde hoogleraar Ron Niessen valt met zijn neus in de boter. Hij bekleedt de Ien Dales-leerstoel aan de Universiteit van Amsterdam. Deze leerstoel is vernoemd naar de voormalige minister van Binnenlandse Zaken. Deze PvdA-minister hechtte veel belang aan de ambtelijke en politieke integriteit. ,,Een beetje integer bestaat niet'', zei ze in 1992 en op het ministerie weet men dat deze uitspraak haar was ingefluisterd door haar toenmalige medewerker Niessen. Aan de universiteit gaat Niessen onderzoek doen naar de verhouding tussen politiek bestuur en ambtelijke dienst, de kwaliteit van de overheidsorganisatie en de politieke en ambtelijke integriteit van de publieke dienst.

Over de integriteit van Peper wil Niessen nog niets zeggen. ,,Ik ben zeer benieuwd naar de bevindingen van de commissie'', zegt hij, om meteen te wijzen op de gevaren van ,,een digitale moraal''. Neemt Niessen zijn voormalige werkgever al bij voorbaat in bescherming? Tot begin 1999 was hij plaatsvervangend directeur-generaal constitutionele zaken en koninkrijksrelaties op het ministerie en had hij, zegt hij zelf, een goede relatie met Peper. ,,Ik verdedig niemand. Ik wacht het rapport af'', zegt hij, terwijl hij een dun sigaretje draait.

Ruwweg, legt Niessen uit, heb je twee stromingen: de hele strenge zedenmeesters waarbij niets kan. Die opvatting werkt niet in het maatschappelijk verkeer. Daarnaast heb je de liberale opvatting waarbij bijna alles geoorloofd is. ,,Hoe langer ik met het vraagstuk bezig ben, hoe meer ik neig naar een opvatting die daar tussen ligt. De zaken liggen nooit zwart wit.''

Als voorbeeld noemt Niessen een kwestie die hij zelf nog op Binnenlandse Zaken heeft behandeld. Hij werkte sinds 1968 op het ministerie en heeft hij zich opgewerkt tot het juridische geweten van ministers als Rietkerk, Dales en Dijkstal. In die hoedanigheid moest hij onderzoek doen naar een burgemeester die een woning had laten bouwen waarbij de oprit naar zijn huis een meter op gemeentegrond lag. Bovendien had de aannemer de tegels betaald. ,,Toen ik het rapport las, dacht ik `dat kan niet'. Maar toen ben ik er heen gegaan'', vertelt Niessen. ,,En wat bleek? De oprit moest wel worden verplaatst, want anders hadden ze een prachtige, oude gemeenteboom moeten omzagen. De architect had verkeerd getekend en de aannemer nam de schuld, in dit geval de extra tegels, op zich. Bij integriteitskwesties moet je rekening houden met de omstandigheden en die verschillen steeds per situatie.''

Daarbij is het volgens Niessen heel belangrijk dat dergelijke afwegingen in het openbaar worden gemaakt. ,,Bij de overheid moet een cultuur zijn waarbij dit soort dilemma's aan de orde kan worden gesteld. In een dialoog tussen ambtenaren en politici kunnen de grenzen van integer en niet-integer worden verkend. Het geniep leidt tot verleidingen.'' Daarnaast moet de overheid met functiescheiding en functieroulatie, regels over nevenfuncties en het melden van financiële belangen een preventief integriteitsbeleid voeren.

Geen stelsel van strenge regels en voorschriften, want dan krijg je direct de vraag `wat niet verboden is mag wel?' Niessen: ,,Maar als er regels zijn afgesproken, moeten die wél worden nageleefd en controleerbaar zijn.'' Daarom staat hij ook kritisch ten opzichte van het blauwe boek. In dit naslagwerk dat iedere minister aantreft zodra hij is beëdigd, staan de spelregels. Het is strikt geheim en wordt af en toe bijgesteld. ,,Voor een effectieve controle zou het openbaar moeten zijn'', aldus Niessen.

Een strenge regelgeving kan een averechts effect hebben. ,,Soms moet je ook wel eens uitpakken om een deal binnen te halen. Je kijkt niet alleen naar de kostenkant, maar ook naar de opbrengsten. Stel, een burgemeester fêteert een groep ondernemers voor een paar dagen en dat levert een fabriek op waren duizend mensen kunnen werken. Daar heb ik geen enkele moeite mee. De afweging tussen kosten en baten spreekt mij aan.''

Mag je alles doen wat niet verboden is? ,,Neen. Het betalen van smeergelden en frauderen mag niet, want dat is bij wet verbonden. Maar met z'n allen naar Yab Yum mag ook niet, ook al is dat niet bij wet verbonden. It's not done.''

En alle uitgaven en handelingen moeten controleerbaar zijn. Die controle moeten de politicus en ambtenaar zelf organiseren want ,,hoe hoger je staat op de carrièreladder, hoe minder tegenspraak je krijgt. Tegenspraak moet je zelf organiseren; een methode van zelfbescherming. Je moet het aan de organisatie voorleggen. Niet in het geniep, want dan laad je de verdenking op je dat het het daglicht niet kan velen.'' De beste controle is volgens Niessen de sociale controle. ,,Die is in Nederland met de calvinistische traditie buitengewoon effectief. Men houdt elkaar hier scherp in de gaten.''