Functiescheiding kan de monarchie redden

In een democratische context is een monarchie een `Fremdkörper'. Wie democratie zegt, zegt republiek, zo vonden prominente liberalen als de politicus Samuel van Houten al rond de vorige eeuwwisseling. Niettemin aanvaardden zij onze monarchie op praktische gronden. En op die gronden wordt onze monarchie door de grote meerderheid van de bevolking nog altijd aanvaard. Het is voornamelijk de praktische sociaal-psychologische betekenis van het koningschap – de historische en emotionele betekenis ervan, in het bijzonder de nationale symboolfunctie – die de doorslag geeft voor wie daaraan vooralsnog hecht. Dit zijn irrationele maar democratische overwegingen. Andere logica geeft in politieke aangelegenheden lang niet altijd de doorslag. Zo zijn bijvoorbeeld de belangrijkste staatkundige veranderingen in Nederland niet tot stand gekomen omdat democratische logica daartoe dwingt, maar als gevolg van de dwang van veranderde machtsverhoudingen.

De essentie van onze monarchie is dat de koning politiek onschendbaar is en dat de ministers verantwoordelijk zijn voor het gevoerde beleid. Dit impliceert dat de opvattingen van de koning politiek niet ter discussie gesteld kunnen worden. De koning blijft politiek buiten schot. Dit nu, zo werd in het tv-programma Buitenhof betoogd, moet veranderen. Wat de koning over actuele politieke vraagstukken vindt moet in de openbaarheid komen. Ook als dit afwijkt van het standpunt van ministers of het kabinet. Maar daarmee wordt de koning inzet van politieke controverse en raakt de eenheid van het regeringsbeleid in het geding. Als we die kant op zouden gaan, is het snel gedaan met het koningschap.

Voor de toekomst van onze monarchie is het veel verstandiger de politieke betekenis ervan verder terug te dringen. Dit kan op twee manieren gebeuren: Het Zweedse monarchiemodel waarin de koning gereduceerd wordt tot staatshoofd met een louter ceremoniële functie, of het Spaanse monarchiemodel. Dit laatste verdient de voorkeur. De koning maakt daar ook geen deel meer uit van de regering, maar als staatshoofd en symbool van de eenheid en continuïteit van de staat behoudt hij nog wel een aantal belangrijke, zij het formele staatsrechtelijke bevoegdheden (onder meer bekrachtiging en afkondiging van alle wetgeving, benoeming van de leden van de regering nadat zij langs democratische weg geselecteerd zijn, ondertekening en bekrachtiging van verdragen met andere staten). Op die manier is hij als symbool van staatseenheid en -continuïteit op duidelijk zichtbare wijze aanwezig in het dagelijks staatsgebeuren en dat is de Zweedse koning niet. Die staat nagenoeg buiten alle staatshandelingen en is daarmee gereduceerd tot randfiguur en onbeduidend ornament.

De kabinetsformatie behoort in aansluiting hierop uitsluitend een zaak te worden van democratisch gekozen politici. Daardoor kan ook de politieke verantwoordelijkheid voor de kabinetsformatie op een democratisch verantwoorde manier geregeld worden, hetzij door een door het electoraat direct gekozen ministerpresident of kabinetsformateur zoals voorgesteld door D66 en in meerderheid door de staatscommissie Cals/Donner, hetzij door een formateur die door de koning op voordracht van de Tweede Kamer wordt benoemd zoals voorgesteld door de staatscommissie-Biesheuvel in haar rapport Relatie kiezers-beleidsvorming (1984).

Steunend op een direct of indirect verkregen electoraal mandaat is het uiteraard de minister-president die de aangewezen persoon is om als regeringsleider op te treden zoals hij dit in feite al jarenlang doet in de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders. Formeel-juridisch is hij dit echter niet. De Grondwet zwijgt daarover. Met de scheiding van de functies van staatshoofd en regering vervalt in Nederland ook het bekende onderscheid tussen kabinet en regering. Prinsjesdag zou voorts van karakter moeten veranderen. Wat de koning nu in de troonrede uitspreekt, zijn regeringsvoornemens voor het nieuwe parlementaire jaar. Als juistgenoemde functies gescheiden worden, zouden die regeringsvoornemens uiteraard bekend gemaakt moeten worden door de minister-president als regeringsleider. De koning zou dit kunnen inleiden met een korte toespraak, waarin hij na overleg met de regering enige algemene opmerkingen maakt over de toestand van het land om vervolgens het woord te laten aan de minister-president.

S.W. Couwenberg is hoofdredacteur van Civis Mundi en oud-hoogleraar staats- en bestuursrecht.